第二节 经济调整中政府促进就业的相关理论与实践

当前化解产能过剩矛盾中职工就业和安置的研究相对薄弱，许多理论和实践上的问题亟待解决，鉴于现有研究的不足，本节将在充分吸收现有理论与研究成果的基础上，将国外有关理论和实践与中国化解产能过剩和职工安置与就业问题结合起来。一方面尝试创新符合中国实际的化解产能过剩下职工安置与就业理论，另一方面在开展实证调查和数据分析的基础上，摸清问题、找准对策，最终促使政府出台化解产能过剩与职工安置就业的“双促进”政策。

一 相关经典理论及研究

西方国家在经济运行与产业发展中极少采用政府直接干预的方式，因此少有与化解过剩产能直接相关的理论研究。但从实质上看，化解过剩产能与产业发展和结构调整理论、产业生命周期理论、产业衰退与产业规制理论等息息相关。国内学者在产业转型升级方面的研究成果，特别是产业转型升级对就业的影响，对化解过剩产能中职工就业安置问题研究有重要的借鉴意义。尽管西方市场经济国家崇尚“大市场、小政府”的经济发展模式，但对于就业市场却有着高度的“政府促进就业”的一致认识，其相关基础性理论对化解过剩产能中职工就业安置问题研究有指导意义。

1.产业发展与结构调整理论

化解过剩产能从根本上说是一个国家或地区进行产业结构调整、转型升级和推动产业发展的手段之一，在理论根源上仍符合产业经济发展的一般规律。国外比较著名的产业发展理论包括配第-克拉克定律、库兹涅茨法则、钱纳里标准产业结构模型、刘易斯二元经济理论、拉尼斯-费景汉经济增长模型、钱纳里-塞尔奎因就业结构转换滞后理论、罗斯托主导产业理论、佩鲁增长极理论、托达罗城乡劳动力转移模型等。产业发展与结构调整理论的基本观点是产业结构与经济发展阶段相适应且随之不断变动，在产业高度方面不断由低级向较高级演进，在产业结构横向联系方面不断由简单化向复杂化演进，这两方面的演进不断推动产业结构向合理化方向发展。

2.产业生命周期理论

产业生命周期是产业发展内外部因素综合作用的结果，对一个国家或地区产业发展具有重要影响。在现实中，化解过剩产能、淘汰落后产能等产业政策也往往是针对衰退期的产业所进行的，因此产业生命周期理论也是化解产能过剩的理论渊源之一。20世纪80年代，产业生命周期理论逐步兴起，主要包括弗农产品生命周期理论、阿伯纳西-厄特拜克产品生命周期理论、高特-克莱伯产业生命周期理论、产业衰退理论等。该理论流派认为产业也如同生命体一样具有生命周期，每个产业都要经历一个从成长到衰退的演变过程，一般分为初创阶段、成长阶段、成熟阶段和衰退阶段四个阶段。对政府决策来讲，只有懂得产业生命发展周期，才能了解产业发展规律，针对生命周期每个阶段的特征进行产业规划，制定产业政策。

3.产业规制理论

产业规制是政府或社会为实现某些社会经济目标而对市场经济中的经济主体做出的各种直接和间接的具有法律约束力或准法律约束力的限制、约束、规范，以及采取的相应行动和措施。国外学者对西方各国实行的产业规制类型进行了研究，并总结出三种主要的产业规制模式，分别为政府主导型、民间主导型、政府民间平衡型。其中政府主导型产业规制模式突出强调发挥政府“看得见的手”的作用，宏观调控的受力点直接侧重于企业。民间主导型产业规制模式强调的是保障企业作为微观经济活动主体的权利和有效性，政府一般较少直接干预企业的经济活动，而是通过市场引导企业。政府民间平衡型产业规制模式突出强调市场按其内在规律运行的重要性，并寻求其自由与有效的保证，从而保护产业的运行环境，提高企业的微观效率。

4.产业结构调整和转型升级对就业的影响

一般观点认为，产业转型升级对就业有正向影响。段敏芳等（2011）通过实证研究得出结论，当前我国经济增长的低就业效应应当归结于我国的产业结构不尽合理和产业内部结构水平不高，因此产业结构升级可以增加经济增长的就业效应，尤其是第三产业的发展可以带动更多的就业机会。葛雨飞（2011）认为产业结构和就业结构之间还存在一定的偏离，影响了就业的增加，主要体现在第二产业比重过高，第三产业发展滞后，吸纳就业的能力没有发挥出来。刘社建（2005）认为就业结构与产业升级相互影响相互作用。劳动力的质量、数量与结构对于产业结构转换与能级提升具有重要作用，而产业结构的顺利转换与能级提升在要求劳动力素质不断提高的情况下，也将持续扩大就业与促进就业结构优化。赵建军（2005）指出产业结构资本技术密集化的结果，是有效需求得以扩大，而有效需求的大小又决定了就业量的多少，所以产业升级最终有利于扩大就业。除了产业结构调整对整体就业的影响外，还有许多研究是针对不同的就业人群。沈琴琴、张艳华（2010）认为北京流动人口的素质与产业结构升级对人才的要求不匹配，分割的劳动力市场阻碍了流动人口就业结构和产业结构的升级。谌新民、杨永贵（2006）认为产业结构演进、升级具有排挤和吸纳劳动力的双重效应，吸纳一部分素质较高的劳动者，而文化水平和技术素质较低的劳动者可能被排挤出去。徐颖君（2008）指出“民工荒”并不是中国劳动力资源“枯竭”的信号，而是我国产业结构与劳动力就业结构存在巨大偏差造成的问题，通过产业升级可以解决我国劳动力就业难的问题。李晓曼、曾湘泉（2012）运用扎根理论的案例研究方法，分析了化工产业重组中的就业效应，发现：短期来看，重组产生了规模效益，带来了生产率的提高，从而引致岗位需求量的减少；但长期来看，这种就业负效应并不显著，案例研究和宏观数据显示，长期中重组甚至创造了新的就业岗位，带来了就业量的增加。而之所以出现这样的结果，“政府参与就业安置”的程度成为重组中就业效应的重要影响因素，政府通过对企业的减员措施施加直接或间接的控制和影响，以平衡经济与社会效益。

5.产能过剩下的职工安置与再就业研究

曹建海（2001）将产能退出中的职工安置问题归入企业退出障碍的制度原因，认为之所以产能过剩而企业却不能退出，主要与来自企业职工的压力有关。在社会保障体系尚不完善的情况下，产能过剩企业的职工会尽力反对企业退出。张新海（2007）也持相同观点，认为职工安置等问题使得过剩产能一旦形成便很难退出市场。葛天平、王琼（2011）认为淘汰落后产能涉及的职工安置问题非常复杂，特别是那些面临遗留的经济纠纷问题、债务问题、贷款问题等的企业。在经济发展相对落后地区，原有企业资金本就薄弱，保障体系很不完善，职工后续生存问题面临困境，而淘汰企业职工则更希望政府能协助他们取得新的工作机会。尤其是一些福利企业，残疾员工的再就业道路更加艰难，且关停企业中部分员工缺乏专业知识和技能，不能直接将他们推向社会，后期所需要跟进的工作量相当繁重。安淑新（2012）分析了我国淘汰落后产能企业职工安置存在的问题，包括：被淘汰企业职工社会保险未依法缴纳（各项社会保险未参保人数占全部职工的比例均在25%以上），淘汰落后产能配套资金不到位导致拖欠职工各种补偿，职工安置方案不能做到公开公平公正，淘汰落后产能企业下岗失业人员再就业渠道不畅通。张小建（2014）提出要通过改革完善失业保险来为化解过剩产能稳定职工队伍发挥重要作用。需要把失业保险的功能再次集中发挥出来，解决好相关行业、企业职工失业、再就业与平稳转移问题，使失业保险为化解过剩产能和淘汰落后产能更好地发挥保驾护航的作用，其三位一体的功能就会被全社会更好理解，也为修改《失业保险条例》奠定了更好的基础。刘燕斌（2014）提出化解产能过剩中职工就业与安置的对策和建议，要妥善处理市场发挥决定性作用和更好发挥政府作用的关系。从充分发挥市场决定性作用的角度，尊重企业的用人自主权，帮助企业调整和配置各项生产要素资源。从政府责任角度，通过政策措施引导企业适应市场、转型升级，帮助职工再就业，维护职工合法权益。

二 政府促进就业的基本理论

政府促进就业的基本理论主要是论述政府促进就业的原因、必要性、行动原则等方面，经济、政治、社会、法律等诸多领域均有对政府促进就业问题进行研究的思想理论，结合化解过剩产能中职工就业安置问题研究的实际情况，重点对社会契约论、市场失灵论和正义论三个方面进行探讨。

1.社会契约论及启示

社会契约论是17～18世纪西方社会著名的政治理论之一，主要阐释国家的形成以及统治者与被统治者的权利义务关系，其核心思想是国家基于人们之间的某种契约形成的。社会契约论的代表人物主要是霍布斯、洛克和卢梭。霍布斯在其代表作《利维坦》中提出，人们为了摆脱相互争斗的自然状态而彼此共同约定，将权力共同交由某一公认的强大组织，这样公共权力或国家就形成了。霍布斯的社会契约论描述了人类社会从自然状态到社会契约再到主权文明的逻辑主线。洛克的代表作《政府论》沿袭了霍布斯的社会契约论基本脉络，认为人们为了克服自然状态下正义与理性缺失，相互订立契约并建立政府，统治者与被统治者的行为都受制于契约的约束，即所谓的“有限政府”原则。卢梭的社会契约思想集中体现在其《论社会的不平等》和《社会契约论》等著作中，其主要观点是社会契约中的每一个缔约者既是主权者又是授权者，公民遵守自己参与制定的法律并获得自由，即主权在民和三权分立的民主政治理论。

社会契约论作为资本主义初期的重要政治理论，奠定了西方资本主义社会宪政制度的理论基石。政府的法律地位源于民众达成一致契约上的授权，是民众权利的受托人，其行为应当受到社会契约的限制。保障就业是民生之本，是现代社会契约的重要内容，人们有权要求政府保障其就业享有劳动成果。

2.市场失灵论及启示

自由放任思想一直是西方经济学发展的主流之一，价格和市场竞争会精确反映商品的稀缺程度和价值，从而有效配置资源，反对任何类型的政府干预。但随着资本主义经济周期性波动和危机爆发，人们开始认识到市场并不能自动调节好经济，逐步形成了放弃经济放任主义立场，主张国家积极干预经济。市场失灵论认为，市场经济有一定的局限性，无法解决经济社会中的一切问题，同时诸如垄断、外部性、信息不完全和公共物品等因素的存在，市场机制无法正常发挥调节作用，造成资源配置出现低效。在应对市场失灵的问题上，存在政府干预和市场配置两大思路，其中支持政府干预的学者认为政府应对市场进行积极、有限的干预，而遵循市场配置的学者则坚持将市场的外部性内生化，试图把市场引入公共品的生产中去。劳动力市场失灵现象一直是各国政府就业政策的重要关注和着力点。

根据市场失灵理论，结合各国在应对市场失灵的实践，可以看到，政府公共部门充分发挥职能是克服市场失灵的重要途径，特别是在劳动力市场严重分割的情况下，加大就业公共服务的供给是解决劳动力市场失灵的有效途径；重视发挥劳动力市场服务机构的作用，通过制度创新和政策完善来提供资源配置的有效性；同时要避免公共政策行为过度介入劳动力市场运行，从而保证市场发挥劳动力资源配置的基础性作用。

3.正义论及启示

现代正义理论的代表人物是罗尔斯和诺齐克。20世纪70年代，罗尔斯发表其著作《正义论》，全面系统论证了自由与公平、个人与国家等各种社会政治问题。罗尔斯的核心观点是，正义即公平，任何限制、损害个人自由公平享有各项权利的政府都是违反正义的；政府应保证每个人机会均等，让每个人平等地享有接受教育、自由择业、自由经营、自由竞争的权利。与罗尔斯的分配正义论不同，诺齐克则在其《无政府、国家与乌托邦》一书中提出了持有正义论，认为正义原则不是关于分配的正义，而是关于持有的正义，即每个人持有都是正义的，那持有的总体就是正义的。

在就业问题上，由于劳动者之间存在的诸如性别、种族、体貌、健康等各种差异，就会产生各类就业机会不均、就业权利不等、就业歧视等问题，因此需要政府在保障普通就业机会平等的基础上，对最不利的困难群体加以就业援助。

三 国外相关实践及启示

1.美国钢铁工业调整时的促进就业问题

二战后，由于国内外需求急剧下降，美国国内开始出现产能过剩问题，进入20世纪70年代后产能严重过剩问题突显。以钢铁业为例，1973年美国钢产量达到最高历史记录，此后在生产成本大幅上升、生产设备日益落后和日欧等新兴钢铁力量迅速崛起的多重打击下，国内钢铁企业纷纷破产倒闭，美国钢铁工业迎来最严重的衰退，造成大量失业人员。据统计，1980～1990年美国钢铁工业产能利用率不足50%，并造成了33万个工作岗位的减少，而对于以钢铁业为支柱的城市，造成的打击更是致命的。以钢铁重镇匹兹堡为例，1981～1984年该市制造业的就业岗位流失了一半，净减了12万个。失业迫使大量城市人口外迁，到1990年匹兹堡市区人口仅为1950年人口高峰时的54.7%，这使得该市的经济复苏举步维艰。

面对因产业结构调整而产生的大量传统产业工人的失业问题，美国政府采取了一系列以培训促就业的就业政策，成功解决了这一时期出现的爆发性的大规模的结构性失业问题。1960～1990年，美国政府先后颁布了《人力开发训练法》（1962）、《职业教育法》（1963）、《经济机会法》（1964）、《就业培训综合法》（1973）、《职业培训合作法》（1982）、《帕金斯职业教育法》（1984）、《无家可归者援助法案》（1987）、《强化美国经济竞争力教育、培训法》（1988）。政府在大力投资失业人员和就业不足劳动力的技术培训的同时，实现“救济性福利”向“工作性福利”的转变，并不断加强企业在就业培训中的作用，从而提高了失业产业工人的技能和在劳动力市场中的竞争力，扩大了培训资金的来源和使用的有效性。以成功转型的匹兹堡为例，政府积极帮助钢铁产业转移出来的职工进行转岗培训和再就业，设立就业合作培训专项基金，用于对吸纳接受培训的失业工人的企业进行为期6个月的培训补贴，即：受训的失业工人在其新岗位上的前6个月的费用从专项基金中拨付给企业。

2.德国煤炭、钢铁工业调整时的减少失业问题

德国鲁尔区以产煤和炼钢著名，20世纪50年代曾为战后德国经济腾飞做出突出贡献。但60年代后期，在价格低廉的国际石油和钢铁产品冲击下，鲁尔区的采煤业和炼钢业被迫进行结构调整，大量煤钢工人面临失业难题。为了解决好结构调整中的失业问题，德国联邦和州两级政府投入大量资金，采取了一系列措施，取得了良好效果。①加强职业再培训：在政府扶持下，鲁尔区建立了全国最大的职业培训学院，通过培训矿工，帮助他们学习和掌握新技能，以便能够从事其他行业的工作。其中卫生健康行业如今发展成为鲁尔区吸纳就业人口大户，从业总人数多达28万。②重点培养后备人才：北威州政府早在1968年就通过了鲁尔区相关发展纲要，建立许多新的经济中心和教育中心，目前鲁尔区有6所大学和9所高等专科学院，为适应产业结构调整培养了大量后备人才。同时，德国还鼓励学生培养创业意识，对创办中小型企业采取扶持政策。③吸引大型企业落户：目前有30家科研中心和600家以技术为主的企业落户鲁尔区，欧宝汽车公司在鲁尔区设立分厂，吸收就业4800人，这些都是解决职工就业的有效手段。④积极利用欧盟地区发展援助基金：从2000年至2006年，北威州政府获得欧盟约20亿欧元资金，其中大部分用于资助鲁尔区新建企业和企业发展。根据欧盟地区发展援助计划，北威州又得到欧盟13亿欧元资金，加上北威州政府和私人投资，总计25亿欧元。新的发展资金主要用于增强新建企业和中型企业的吸引力和竞争力，增加就业岗位。鲁尔区还特别重视发展旅游和文化产业。目前鲁尔区有旅游从业人员1.4万人，年营业额12亿欧元；文化相关企业1万多家，从业人员5.2万人，影视、书刊和艺术设计等创意产业不断发展壮大。鲁尔区经济结构成功转型，传统的煤炭和钢铁行业被高新技术、创业中心和旅游产业取代，医药、物流和文化创意产业成为地区经济新的增长点。

3.日本经济衰退时的再就业政策

20世纪90年代以来，日本经济受“泡沫经济”及亚洲金融危机的影响持续低迷，陷入战后最严重的衰退时期，产业结构调整压力巨大，传统制造业失业人数激增。但由于日本政府及时制定了一系列配套就业政策和措施，日本失业率一直保持较低水平，其中最重要的再就业政策和措施就是1998年9月实施的“增强就业活力总体计划”，具体包括以下几个方面。①增加就业机会：扶持中小企业，为创办中小企业或开辟新的事业，提供法律政策支持，建立紧急就业开发基金，在紧急就业形势下（失业率超过5.2%）对非自愿性失业的中高龄者提供必要的就业机会，扶持劳动者向15个可能新增就业岗位的行业转移。②挖掘临时性、短期性就业机会：鼓励地方政府团体开办新事业时提供临时性和短期性工作机会，对雇用全日制工人较多的雇主给予补贴。③防止裁员和保持就业的稳定：灵活运用就业调整补助金，扶助转业培训，帮助失业严重地区的失业者转移到其他地区就业；鼓励和扶持雇主雇用中高龄失业者；鼓励65岁以上高龄者继续就业。④帮助劳动者获得工作岗位：实施帮助中高龄失业者再就业，提供多种短期培训和职业指导，面向各层次失业者提供培训。⑤促进劳动力供求匹配：与产业部门协作建立“产业就业信息网”，引导求职者自我查询岗位信息，适当延长失业救济时间。

4.新加坡产业调整时的职工安置做法

新加坡在20世纪80～90年代经历了一项大规模的产业结构调整，其间产生了一大批富余人员，但从未引起过社会动荡，主要得益于政府制定的一套行之有效的安置政策，主要举措如下。①实施“滚动的铁饭碗”制度，对因产业结构调整而失业的人员实行有组织的再培训、再就业，以新工种置换旧工种的衔接体制保证绝大多数失业人员失业期间生活有保障，重新就业有机会。②对在职职工进行超前培训，使职工不断掌握新知识、新技术，政府为此还建立了技能发展基金，主要用于以下三个方面：一是配合经济调整计划发放企业职工新技能培训津贴；二是作为企业技术改造的贷款贴息；三是作为聘请外国专家的津贴，并资助学徒工训练计划等。③由政府、雇主和工会三方组成统一的技能培训委员会，统一进行人力资源的开发；国家要求所有在职职工必须参加企业的各类新技术的学习和训练，无能力自行组织培训的企业必须委托职业训练所等专门机构实施培训，国家给予资助。

四 国内相关职工安置经验及总结

1.国有企业下岗职工再就业

20世纪90年代末，伴随着国有企业改革的深入，出现国有企业职工大量下岗的现象。这是计划经济条件下实行的就业体制和就业政策在经济转轨过程中的必然反映。面对艰巨的下岗职工再就业工作，我国探索了一条既不使富余职工长期滞留在企业内部，又不简单推向社会的平稳分流的新路子。主要做法是普遍建立再就业服务中心，保障国有企业下岗职工基本生活，加大政策扶持力度，拓宽分流安置和再就业渠道，加快社会保障制度改革，完善再就业培训。再就业服务中心的首要职能是“基本生活保障”，其资金来源原则上采取“三三制”的办法解决，即财政预算安排三分之一、企业负担三分之一、社会筹集（包括从失业保险基金中调剂）三分之一。不断开拓新的就业领域，把发展第三产业，特别是商业、饮食业、旅游业、家庭和社区居民服务业等，作为下岗职工再就业的主要方向。推行和深化养老、医疗、失业等社会保险制度及住房制度的改革，建立健全社会保障体系，为劳动力资源的合理配置和正常流动创造条件。在1998～2000年“三年千万”再就业培训计划的基础上，推动下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度并轨，加快形成市场导向的就业机制。同时开始强化就业服务，对进入再就业服务中心的下岗职工进行职业指导，提供就业信息或职业介绍，免费参加技能培训等。

2.资源枯竭型国有企业退出

我国资源枯竭型国有企业退出时的职工安置的主要途径是一次性发放经济补偿金或安置费、企业改制重组和产业转型安置以及移交给地方接收安置。以辽宁省阜新矿务局为例，退出时主要采取了以下几种途径。①把原矿务局所属的资源尚未枯竭、能够继续生产经营的部分煤矿和附属企业进行改制重组、产业转型，以安置职工。②将原矿务局所办的学校、医院、水电热气等社会职能随同职工和离退休、退养人员移交给地方政府安置。③对国家批准关闭破产的矿山实施关闭破产工作，按照“整体破产、资产变现、关门走人”的原则，采取社会职能职工移交、提前退休、发放一次性安置费、进入再就业中心、参与企业重组等多种方式，分期分批安置职工。经过产业转型、重组改制后，成立接续企业，从而能够解决部分职工重新就业问题；社会职能及职工移交给地方政府后，大多数职工能继续就业，对职工安置的冲击最小。

3.老工业基地转型

东北老工业基地劳动力失业问题的根源在于产业结构和经济组织结构的调整，而劳动力市场长期存在的分割现象则进一步恶化了结构性矛盾。产业结构调整的实质，就是根据市场需求压缩和淘汰一些过剩的旧的产业或部门的投资和就业，同时增加和扩大一些新的供不应求的产业或部门的投资和就业。对劳动力需求的影响表现为：即将被压缩和淘汰的旧的、劳动生产率较低的产业或部门的劳动力需求下降；新兴的、劳动生产率较高的产业或部门的劳动力需求上升。缓解结构性失业，首先从劳动力供需结构匹配入手，加强失业人员的职业技能教育培训。其次改革国有经济，扶持中小企业和民营经济发展，鼓励个人创业；逐渐放松政府对市场的管制，最大限度地清理各种类型的市场分割，发挥市场机制在劳动力资源配置中的作用。此外，完善失业保障体系，使真正陷入贫困的下岗和失业人员基本生活得到一定程度的保障。