第一节 引言

2015年12月，中央经济工作会议强调，推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应国际金融危机发生后综合国力竞争新形势的主动选择，是适应我国经济发展新常态的必然要求。会议认为，推进结构性改革，战略上要坚持稳中求进、把握好节奏和力度，战术上要抓住关键点，主要是抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务，其中积极稳妥化解产能过剩是首要任务。^[1]

2009年9月，《国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》（国发〔2009〕38号）下发以来，我国开展了持续的、大规模的淘汰落后产能、促进企业兼并重组、治理过剩产能和处置“僵尸企业”工作。其中，2009～2011年的工作重点是淘汰落后产能和促进企业兼并重组。进入2012年下半年，我国一些重点行业开始出现产能严重过剩的问题。2013年10月，国务院下发《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号），开始重点开展钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和船舶五大产能严重过剩行业的化解过剩产能工作。化解过剩产能成为我国经济调整与转型升级中的重要议题。2016年2月，国务院先后下发了《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6号）和《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号），对化解钢铁、煤炭行业过剩产能做出了全面部署。配合国务院的两个重要文件，国土资源部、国家质检总局、中国人民银行等金融机构、国家安监总局、环保部、国家发改委、工信部、人社部、财政部、国家税务总局等相关部门在2016年先后出台13个部门配套文件^[2]，全面做好钢铁、煤炭两大行业的化解过剩产能工作。2017年《政府工作报告》指出，用改革的办法深入推进“三去一降一补”，扎实有效去产能必须安置好职工，确保分流职工就业有出路、生活有保障。2018年《政府工作报告》指出，深入推进供给侧结构性改革，继续抓好“三去一降一补”，继续破除无效供给，加大“僵尸企业”破产清算和重整力度，做好职工安置和债务处置。

党中央、国务院高度重视在化解过剩产能过程中解决“人”的问题，即职工就业安置，因为这一过程中不可避免产生职工转岗、失业、再就业等诸多难题，能否妥善解决这些难题关系到我国社会稳定与和谐发展的大局。实现职工的平稳分流和妥善安置是化解过剩产能工作顺利推进的基本前提，也是事关社会稳定与和谐发展的关键因素。做好化解过剩产能中的职工分流安置和再就业工作，已经成为促进就业工作的重点和难点。

本章研究的是化解产能过剩中职工就业安置问题，该问题是国家化解产能过剩矛盾中的一个子系统，而化解产能过剩又与经济转型、产业升级、淘汰落后产能等其他有关的子系统之间相互联系、相互制约。在化解产能过剩中职工安置与就业这个系统内，涉及就业、创业、劳动关系、社会保险、公共服务、职业能力开发等各种因素与环节，这些因素和环节之间也是密切联系和相互作用的。本章将弥补目前化解产能过剩下职工安置与就业问题的理论和实证研究的不足，揭示产业转型、化解过剩和职工就业之间的真实关系，构建解决中国产业转型升级、化解产能过剩与劳动力就业的新理论、新思路。通过理论研究明晰市场和政府的边界，明确政府应负的责任，从而研究如何将化解产能过剩矛盾中企业下岗失业人员纳入就业扶持政策体系，研究鼓励企业吸纳就业和帮扶就业困难人员就业等各项政策，研究如何落实对下岗失业人员免费职业介绍、职业指导等服务和提供职业培训问题，研究开展创业培训、自主创业税费减免、小额担保贷款等政策，研究做好下岗失业人员社会保险关系接续和转移问题，研究依法妥善处理职工劳动关系等问题。本章最终形成的政策建议可以作为今后政府发展改革部门、产业主管部门、人力资源社会保障部门和地方有关部门制定产业发展政策、化解产能过剩政策、促进就业政策和职工安置政策的有益参考。

因此，要用系统分析的方法，对这些因素和环节进行分解，对其本质、功能、在系统中的地位作用及发展趋势分别进行研究，然后在分解的基础上再将各种因素与环节结合起来进行综合性整体考察。