观点与争鸣

我国行政审判职能定位的重塑与变革

——兼论四级法院行政审判体系建构的路径和着力点

许鹏陈帅

【摘要】本文认为，行政审判三十年，经历了由重点解决“两高四低”问题、厘清“法”与“治”的辩证逻辑逐渐向推动行政争议实质性化解、增强人民群众对法治和公平正义更多“获得感”的职能定位发展演进历程。新《行政诉讼法》的施行增强了司法的权威与中立，初步解决了行政诉讼功能发挥的外部限制条件。但随着新法在基层治理层面的全面铺开与落地，在司法实践中暴露出行政案件“倒金字塔”现象、行政程序空转、内设机构扁平化与行政审判专业化冲突等“结构性矛盾”，需要重塑行政审判职能定位以及变革四级法院行政审判体系。重塑及变革应当分阶段进行：第一步是完善案件管辖制度改革，合理构建四级法院行政审判体系，彻底解决行政案件“倒金字塔”现象；第二步是推行行政诉讼类型化，形成无漏洞的权利救济机制，防止因判非所请导致行政程序空转；第三步是设立专门化的行政法庭或行政诉讼法院，确保行政审判权依法独立运作，以独立、公正、权威的行政审判制度实现对人民合法权益的无漏洞保护，切实增强人民群众的“获得感”。

【关键词】行政审判职能定位行政诉讼类型化行政法院

一、行政审判职能发展演进的内在逻辑及“结构性矛盾”

从1989年制定颁行《行政诉讼法》算起，我国现行行政审判制度建立已度过了三十几个年头。这三十多年来，我国处于改革开放的大发展时期，政府权力边界不断扩大，公民法治意识开始觉醒，公权力与私权利之间的摩擦不断增多，迫切需要将行政权置于行政审判的监督之下，保障市场经济的健康发展，提高政府公信力，畅通公民权利救济途径，这亦是制定及修改《行政诉讼法》的基本定位。而通过历史的比较回顾，结合具体的时空情境，更能反映出行政审判职能定位发展演进的内在逻辑和基本趋势。

1.问题倒逼：着力解决行政审判“两高四低”问题

1989年《行政诉讼法》的颁布，标志着国家治理结构中“规制公权、维护民权、衡平官民关系”的制度化平台正式形成，大量的行政纠纷（特别是征收补偿、社会保障、企业改制等矛盾较为尖锐的行政领域）通过行政诉讼的合法理性途径得以化解，有效维护了社会和谐稳定。但随着行政诉讼制度逐步落实到现实生活中，全国范围内的行政审判工作都或多或少地出现上诉率高、申诉率高，实体裁判率低、老百姓胜诉率低、发回重审和改判率低、老百姓服判息诉率低的“两高四低”的现象。人民群众“立案难、实体审判难、胜诉难、实质解决争议难”的问题日益显现，一审行政案件的数量出现逐年下降的反常趋势，行政审判职能在部分地区发生异化，由监督制约政府蜕化成为行政机关的“执行工具”，行政审判真正通过主体性的审判参与社会治理的格局并未真正形成。^[1]对于上述问题，2015年5月1日起正式实施的新《行政诉讼法》力图从顶层设计层面予以解决：变立案审查制为立案登记制，立案难问题基本得到解决；不再片面追求协调和解，以判决方式结案的比例明显提高；行政机关的败诉率有所上升，行政审判实质化解争议的定位更加清晰。可以说，新《行政诉讼法》对于行政审判职能定位重点聚焦在“救济有门”“提供无漏洞权利保护”等方面。但与此同时，随着全国法院行政案件受案数的井喷式增长，案多人少的矛盾日益加剧，四级法院案件数量“倒金字塔”现象日趋严重。受案范围扩展的同时伴随着中、基层法院审查密度的下降，各级法院法官普遍反映行政案件难以办理，且基层法院行政法官员额减少，导致行政案件上诉率、申诉率一直居高不下，二审案件发改率明显提高，全国行政审判裁判尺度难以统一，行政审判质效并未得到实质性提升。

2.功能变迁：着力厘清“法”与“治”的辩证逻辑

行政诉讼制度，是一种国家权力调整另一种国家权力的制度，也是权利借以监督制约权力的平台和渠道。^[2]行政审判调整的权力范围虽然广泛，但最核心、最直接的当数行政权与司法权之间的关系，即通常所说的“法与治”的关系。1989年《行政诉讼法》规定行政诉讼的目的是“保护公民、法人和其他组织合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权”。其在对待行政权的问题上，明显反映出既要监督行政机关依法行政，又要维护行政机关社会治理任务实现的双重矛盾心理。“司法权必须依赖行政权，并且与行政权合作，以完成社会控制任务”^[3]成为行政诉讼制度的重要目标，行政诉讼构造以监督行政机关维护公法秩序为核心的“客观诉讼”功能成为制度设计的内在逻辑。为有效应对这种结构性矛盾，新《行政诉讼法》遵照党的十八届四中全会的总体部署，全面强化司法权对行政权的规制功能，不仅从横向上拓展受案范围、降低起诉门槛，而且在纵向上明确职能定位，取消维持判决，确立明显不当、规范性文件一并审查、检察公益诉讼等新机制，突出了行政诉讼解决行政争议的权利救济功能，行政诉讼终于卸下了沉重的包袱，回归到应然的角色定位，“法”与“治”的结构性矛盾在顶层设计层面得到有效缓解。^[4]

3.转型升级：着力实现“实质性解决行政争议”的价值追求

行政审判角色定位与社会治理结构体系演进息息相关，社会治理结构和社会矛盾的运动变化，直接影响乃至决定行政审判的制度内涵以及行政审判观念、目标与行为方式。较长一段时期以来，我们所坚持和强调的行政诉讼救济和监督的双重功能实际属于高级功能，两种功能直接体现在国家治理层面上。高级功能虽然引人注目，但如果没有“解决行政争议”这一基础功能的支撑，其不过是“空中楼阁”。我国行政诉讼之所以两个高级功能不彰，直接原因就是《行政诉讼法》对基础功能不够重视，导致行政争议难以得到实质性解决。党的十九大提出了社会主要矛盾的新定位，将法治国家建设推向新阶段，将增强人民群众“获得感”作为包括法治内在的各项事业的奋斗目标。新《行政诉讼法》在立法目的中增加“解决行政争议”一项，旨在通过对“当事人实质诉求”的把握，“以能动司法为手段、以案结事了为目标”，最终实现行政审判活动实质正义与形式正义的统一。^[5]2019年2月，最高人民法院公布“五五改革纲要”，“推动行政争议实质性化解”成为今后五年行政诉讼制度改革的主要目标之一。行政审判职能定位更上一层楼，不仅要解决个案争议，还要参与社会治理，确立行为准则；不仅要保障人民群众合法权益，还要让人民群众感受到公平正义；不仅要监督依法行政，还要保障党的路线方针政策和中央重大决策贯彻实施，共同促进国家治理体系和治理能力现代化进程。

二、现行行政审判制度运行中的现实困境——以新行政诉讼法实施后C市三级法院行政审判数据为样本

随着我国的改革开放进入“深水区”，经济社会迈入高质量发展新阶段。经济由传统计划经济向市场经济转型，社会从传统社会向现代化、信息化社会转型，治理方式亦由传统管制模式向现代法治社会转型，这种没有经历漫长的功能更迭过程而直接面临时空高度压缩与社会加速转型的发展模式，在世界上是没有先例的。^[6]新时代蕴含的全新发展战略和理念，并不仅仅是名词和概念的变化，而是社会结构和治理模式的深刻变革。我国行政诉讼制度起步较晚，虽然新《行政诉讼法》的修改增强了司法的权威与中立，部分解决了行政诉讼功能发挥的外部限制条件，但作为国家治理体系和结构的重要组成部分，行政审判自身的某些“结构性矛盾”并未得到根本性解决，其职能定位与新时代法治建设需求仍然存在不小的差距。笔者拟以2016—2020年C市三级法院行政审判数据为样本，对新《行政诉讼法》正式施行以来行政审判职能定位运行现状进行研析，试图揭示与发现新法实施在基层治理层面出现的新情况、新问题。

（一）基本情况

1.受案数量大幅上升

随着2015年4月1日中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，提出“变立案审查制为立案登记制”，并随即通过新《行政诉讼法》将其制度化、法制化，行政诉讼起诉难的问题得到根本性解决。2016年C市法院新收一审行政诉讼案件8402件，相较新《行政诉讼法》颁行前的2014年的5008件大幅上升67.77%，且一直到2020年均保持逐年增长态势。随着案件基数的扩大，C市三级法院案件数量均明显上升，且级别越高的法院受理的案件数量越多，收案数量“倒金字塔”现象十分明显。

2.行政机关败诉率无明显提升

2016—2020年，C市行政机关败诉率分别为11%、10%、8.66%、10.67%、11.95%。五年来全市行政机关一审败诉率均在10%上下波动，基本保持稳定。同时，新《行政诉讼法》正式施行以来，行政机关尊重司法裁判的意识有所增强，行政执法标准更加向司法审查标准靠拢。人民法院对行政审判职能定位更加清晰，更加体认行政审判立法目的并不在于判决行政机关败诉，行政机关胜诉败诉仅仅是人民法院对违法行政行为出具的“诊断书”，通过裁判明确法律界限，监督行政执法，化解官民矛盾，减少行政纠纷才是行政审判制度的终极目标。

3.上诉率、申诉率始终居高不下

多年来，行政诉讼上诉率高、申诉率高始终是行政审判中“难啃的硬骨头”。从2016—2020年C市法院的相关数据来看，上述问题并未得到有效解决，行政诉讼上诉率、申诉率始终居高不下。导致此种情况的原因是多方面的：既与行政诉讼当事人普遍希望通过提高审级来寻求更佳权利救济途径有关，又与行政机关执法工作不到位导致相对人不满有关。同时，与民事案件相比，行政诉讼费用调节机制失灵，行政法律规范权利义务界限不清也是造成上述现象的重要原因。此外，新《行政诉讼法》实施后行政审判案多人少矛盾加剧和审限内结案要求提高，导致法官主持协调和解愿望降低，案件实体裁判率提升，也客观上造成上诉率、申诉率上升。

4.案件类型渐趋多样

随着行政诉讼受案范围的不断扩展以及相关专门司法解释的相继实施，公民权利救济和行政机关接受司法监督的范围不断扩大。从2016—2020年C市法院新收一审行政诉讼案件所涉行政行为来看，案件种类不再仅集中于几个传统行政行为方面，案件类型多样化趋势较为明显。比如，行政协议类案件作为新《行政诉讼法》实施后纳入行政诉讼的新类型案件，增长趋势明显，案件占比从2016年的2%左右，上升到2020年的6%左右，行政审判司法监督和保护范围不断扩展。

（二）存在的问题

1.行政案件“倒金字塔”现象日益严重

一般来说，较为科学的上下级法院案件审理结构应为“金字塔”型，即大量一审案件均由基层法院审理，基层法院主要发挥“事实审”作用，通过第一审程序将案件事实进行“法律固定”。中级法院主要承担上诉审的职能，重在解决事实、法律争议，同时在基层法院与高级法院间承上启下，发挥“桥梁”作用。高级法院主要发挥在辖区范围内统一裁判尺度，加强指导，依法纠错职能，不以办理具体案件为主要工作内容。^[7]但实际上，在立案登记制实施、级别管辖提高以及申请再审事由法定化（实质上的三审终审）等诸多因素的综合作用下，级别越高法院受理的案件数量反而越多，行政诉讼收案数分布呈现出明显的“倒金字塔”现象。以C市法院2020年新收行政案件数量分布为例，中、高两级法院新收各类行政案件及国家赔偿案件6237件，占C市法院行政审判条线新收案件的50.67%，即中、高两级法院办理了全市法院一半以上的行政案件。其中，高级法院受理各类行政案件1536件，在全市法院行政条线收案下降5.06%的背景下，收案数不降反增，行政庭收案总量已占到C市高级法院收案量的三分之一以上。上述现象对我国行政审判健康发展危害极大，一方面，基层法院行政庭因案件量逐渐萎缩，导致话语权丧失，且行政法官员额的争取更加困难，部分行政法官还要兼顾办理民事案件，行政审判人才流失现象严重，无法满足新时代行政审判工作的各项要求；另一方面，中、高两级法院行政庭收案量长期高位运行，且案件难度与日俱增，法官疲于办案，大大削弱了应有的监督指导作用，严重影响上级法院业务指导、司法政策研究制定等相关职能的发挥。部分地区中、高级法院行政庭法官同样“用脚投票”，主动申请向民事、刑事等庭室调动，行政审判条线难以吸引高素质人才队伍流入，已经成为影响行政诉讼整体办案质量的重要因素，应当引起高度重视。

2.行政审判“程序空转”问题仍未根本解决

长期以来，行政诉讼均面临着“客观诉讼”与“主观诉讼”之争，行政行为审查与行政法律关系审查之争，判决类型化与诉讼类型化之争等诸多争鸣。新《行政诉讼法》虽然将“具体行政行为”变更为“行政行为”，增加了规范性文件、以行政协议为主要特征的双方行政行为、行政事实行为以及不作为行为等审查对象，明确了诉讼请求具体化及判决类型化标准。但囿于行政诉讼结构难以通过修正案予以根本改变，故从立法体例来看仍然是以撤销诉讼为中心的立法模式。这种模式导致两个方面的问题：一方面，少数诉讼当事人因无法获得“无漏洞的权利救济”，倾向于采取信访式的反复诉讼、诉讼“轰炸”、滥诉等手段迫使行政机关“就范”。就C市法院近五年来的统计数据来看，一人多诉、多人缠诉现象多见多发。另一方面，人民法院在“主观诉讼”与“客观诉讼”之间左右摇摆，行政审判诉讼标的不明、诉讼类型不清，影响了行政审判职能作用的发挥，稀释了行政审判公信力。以笔者承办的一件集体土地征收补偿案件为例，一审法院受传统行政行为合法性审查模式的影响，对当事人要求履行补偿安置职责的诉讼请求不予回应，仅针对行政机关作出的答复实体审理后予以撤销并作出责令行政机关重作的概括判决。九年时间内，行政机关作出五次答复，法院撤销并责令重作五次，行政机关无所适从，当事人牢骚满腹，矛盾在程序空转中不断激化，严重损害司法权威。

3.内设机构扁平化管理与行政审判专业化要求不相适应

法治国家、法治政府、法治社会一体建设，要求“凡百庶政，皆受法制约”。行政法以行政权为规范对象，一方面提供行政权行使的法律上依据，另一方面规制行政权的组织、职责、权限行使的要件、方式及程序，建构行政作用的法框架，形成人民与行政间的法律关系与行政法秩序，以落实依法行政原则与保障人民权益的目的。因此，提供完整无漏洞且及时有效的权利救济体系，使人民得以通过司法程序寻求救济，是行政诉讼最为重要的功能。我国目前处于社会发展和治理模式深度变迁时期，行政权力强大且包罗万象，而随着新《行政诉讼法》受案范围的不断扩展，行政法官所面临的行政管理领域及司法审查强度与日俱增。行政法官不仅需要有专门法律知识，还需要了解行政管理规律，具有独立性、专业性和远见性，深刻把握权力运行规律，洞察政治社会实现，以自己的敏锐眼光从具体案件事实中提炼出具有普遍意义的行为范式和法律原则。因此，从世界范围来看，行政诉讼都需要专门化的审判机构和专业化的审判队伍。然而，在国家内设机构改革的大背景下，部分法院特别是基层法院完全扁平化管理，不区分机构职能性质、案件数量、人员配置等实际情况，仅追求扁平化管理的高度灵活性和高度适应性，进而分散决策权，不断背离专业化审判团队的管理模式。例如，原有法院行政庭合并成为综合审判庭，行政庭法官不仅要办理行政案件，还要负责办理民事、环境资源等案件，办案理念与思路相互混淆，部分法官对此产生审而不专的质疑，即如何实现机构扁平化与审判专业化的自洽。^[8]完全扁平化管理后案件审而不专，亦是行政诉讼案件数量“倒金字塔”结构的阻力所在。

三、行政审判职能定位的重塑与变革

从系统论角度说，结构性问题从来都是整体性问题，结构性矛盾必须在整体框架下解决。而按照事物发展的一般规律，结构性问题的解决需要新旧体制之间较大跨度的改革，绝不是一蹴而就的。党的十八大强调，要进一步深化司法体制改革，完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关依法独立公正行使审判权。行政审判职能定位的重塑与变革，必须严格按照中央要求，必须符合中国国情，必须切合行政审判实践，注意借助一切有利条件，因势利导，循序渐进，有步骤地促成改革实现目标。笔者认为，改革大致可以分成以下三个阶段进行：

（一）近期目标：完善案件管辖制度改革，合理构建四级法院行政审判体系

“金字塔”型独立审级制度是衡量上下级法院之间权力运行机制是否规范的标尺。行政案件大量集中于中、高级法院甚至最高审判机关，在实践中并不能明显提升行政审判质效及裁判质量，“倒金字塔”型的案件受理结构反而极大侵蚀了我国行政审判的根基，严重影响了行政审判在国家治理体系和治理能力现代化进程中的地位和作用。因此，现阶段亟须开展四级法院行政审判职能定位改革工作，强化基层法院多元化解纠纷、实质解决矛盾的功能定位，适当调整级别管辖，中级法院仅审理本辖区内重大复杂的行政一审案件，其余一审案件均应交由基层法院管辖；健全中级法院重在有效终审、精准定分止争的功能定位，积极充当最高人民法院、高级法院与基层法院之间的桥梁，确保终审案件质量；发挥高级法院再审依法纠错、统一裁判尺度的功能定位，高级法院不再过多承担纠纷解决职能，而转向审判监督和调研指导功能，通过制定规范性指导意见、发布典型案例，推动区域内裁判尺度的统一；完善最高人民法院监督指导全国行政审判工作、确保法律正确统一适用的功能定位，更加凸显最高人民法院在法治国家建设中的政治性功能，特别是权力制约功能和公共政策形成功能。通过充分发挥四级两审审级制度优势，加快推进审判体系和审判能力现代化，为全面建设社会主义现代化国家提供有力司法服务和保障。

同时，在全国范围内继续积极稳妥有序推进行政案件集中管辖改革，并最终通过人大授权立法方式形成司法制度。集中管辖制度作为行政诉讼跨区划管辖改革的重要组成部分，具有统一司法裁判尺度、提高行政审判公正性、优化司法资源、提升审判队伍等重要法治价值。现阶段集中管辖制度已在全国各地区试点运行较长时间，应该说已经形成了正反两方面的经验教训。下一阶段，最高人民法院可以在尊重地方首创精神，充分考虑相关保障措施跟进，减少改革阵痛，确保队伍稳定的前提条件下，经充分调研后形成行政诉讼集中管辖制度的总体方案并报全国人大常委会审议。同时必须强调的是，集中管辖改革是行政诉讼跨区跨管辖制度改革的新探索，是一项系统工程，绝非法院一方之力可以实现。因此，此项改革必须紧紧依靠党委政府，遵循坚持党的领导、坚持于法有据、坚持司法规律、坚持系统集成、坚持有序推进的基本原则，以行政诉讼案件为集中管辖主要案件类型，形成一审行政诉讼案件主要由集中法院审理，非诉行政执行案件主要由原基层法院行政审判庭审查的诉讼格局。对于非集中管辖法院办理的非诉行政执行案件、司法赔偿案件和救助案件，可以考虑由非集中管辖基层法院行政审判庭的一名至两名员额法官负责审理，并由上一级中级法院行政审判庭负责业务指导。在审判资源配置方面，经笔者在C市范围内通过调查问卷方式获得的反馈信息，围绕“一员额+一助理+一书记员”的配置模式，集中管辖法院员额法官设定人均150件行政诉讼案件办案量比较科学，也符合行政诉讼审判实际，可参照此种模式合理配备集中管辖法院审判力量。笔者认为，上述改革方案既有利于队伍稳定，又可以倒逼本地法院主动排除干预以赢取起诉人信任，还可为今后成立主要审理行政案件的法院探索路径。

（二）中长期目标：推行行政诉讼类型化，形成无漏洞的权利救济机制

行政审判要实现职能定位的再次“升级换代”，不仅要挖掘现有的制度资源，切实发挥行政审判制度的应有功能，还要不断拓展和优化相应制度体系，吸取其他行政诉讼制度较为完备成熟地区的先进经验。通过逐步实现行政诉讼类型化，有针对性地回应当事人诉求，形成无漏洞的权利救济机制，当是我国行政审判体制机制发展完善的必由之路。行政诉讼类型化已日益成为各国行政诉讼制度的重要模式。新《行政诉讼法》虽然限于修法体例无法进行彻底的类型化改造，但通过设计具有类型化样态的判决方式，仍然使得这部法律在诉讼类型上初具规模，所欠缺的只是一些不同于撤销诉讼但为各个诉讼类型所必需的特殊规则。

以行政行为形态为骨架、效力为联结而构成的行政诉讼类型，是行政诉讼区别于民事、刑事诉讼的特有表征。完全以行政处分为标的的撤销诉讼的类型限定，不足以解决行政审判现行职能定位的“结构性矛盾”，不足以建立无漏洞权利救济体系及巩固合法良善的行政法秩序。基于上述考量，行政审判职能定位的演进发展，应立足于纠纷化解的有效性及救济体系的完备性，凡人民合法权益遭受公权力行为干预时，皆应给予人民群众相对应的司法救济程序。这主要体现为以下三点内容：一是所有权利类型都应纳入保护；二是法律保护及于行政权行使的所有情形；三是裁判实质回应诉讼请求。从比较法的角度而言，依照原告诉讼请求、裁判内容与效力类别，一般将行政诉讼基本类型分为形成诉讼、给付诉讼与确认诉讼三大类型。形成诉讼，是原告起诉请求法院为直接产生法律关系变动或权利增减得失效力的判决；给付诉讼，旨在诉请法院以判决命行政机关为一定的给付，也就是以判决课予行政机关给付义务；确认诉讼，则是由法院就特定法律关系或事实作出具有拘束力的确认。诉讼类型并非独立的制度创设，实际是实体法的延伸。诉讼救济的类型以实体权利为基准坐标，所谓“有诉讼类型，即有对应权利”。因此，上述三类诉讼几乎可以覆盖当事人起诉的所有情形，可以借鉴并通过制度建构作为我国未来行政诉讼最为重要的基本诉讼类型，通过构建设计精良、运行良好的行政审判制度体系，充分发挥行政审判职能作用，有效推进国家治理体系和治理能力现代化。

（三）远景规划：以专门化的行政法庭或行政诉讼法院实现我国行政审判职能定位的跨越式发展

如前所述，行政审判现实困境的根源，当前最突出的是体制问题，即司法地方化的问题，从长远来看还有专业缺失的问题。行政审判专业性较强，对法官专业素养要求较高。一名行政审判法官不仅需要掌握一般的法律、司法解释，还要熟悉行政法规、行政规章、地方性政府规章甚至是行政规范性文件；不仅需要掌握行政诉讼程序，还要熟悉行政处罚、行政许可等具体行政行为的执法程序。因此，行政审判机构以及队伍的专门化和稳定性是行政审判发展的根本所在。根据笔者在C市高级法院的调查交流可知：“大量民事、刑事法官表示对行政诉讼制度较为陌生，如庭室调动较为排斥分配到行政庭；两位因员额调整由民庭转入行政庭的法官均表示虽然已办理两年以上的行政诉讼案件，仍然难以理解和融入公法诉讼体系中。”

“行政诉讼本质是一种国家权力结构的设计，行政诉讼的存在及其运作无时不涉及权力的配置、冲突和协调，因此谋求运作良好的行政诉讼，既必须把行政诉讼置于宏观的权力结构图景中加以考察，又必须仔细入微地观察行政诉讼具体运作中的权力关系，否则难以实现对公民权利进行救济和行政权力予以制约的目的。”^[9]要从根本上解决行政审判职能定位的“结构性矛盾”，解决现阶段部分人民群众不满意、行政机关“不买账”、行政法官“不痛快”的制度困局，可以参照现行互联网法院、知识产权法院模式在中级人民法院级别设立若干行政法庭或行政法院，集中办理本辖区内关乎国家利益、社会公共利益，具有普遍法律适用指导意义的行政一审案件及上诉案件。严格遵循行政管理区域与司法管辖区两相分离的基本原则，防范行政机关不当干预，实现司法公正。通过行政案件的集中办理、行政法官的集中管理，真正实现行政审判为人民合法权益提供无漏洞保护、实质性解决行政争议、监督行政机关依法行使职权的职能定位，推动法治国家、法治政府、法治社会一体建设，提升国家治理体系和治理能力现代化水平，中国特色行政审判制度也将因全面融入法治一体建设进程而实现升级再造。

（作者单位：重庆市高级人民法院、重庆市第五中级人民法院）

[1] 参见江必新：《中国行政审判体制改革研究——兼论我国行政法院体系构建的基础、依据及构想》，载《行政法学研究》2013年第4期。

[2] 参见胡玉鸿：《行政审判权的政治性》，载《法学》2004年第5期。

[3] He Xin，“Law，Power and politics in the Decision-making of Chinese Courts”，International Journal of Law in Context，2007（3）.

[4] 参见谭宗泽、杨靖文：《行政诉讼功能变迁与路径选择——以法与治的关系为主线》，系2014年重庆市科研创新计划“国家治理现代化的路径选择与行政法的回应”（CYB14074）研究成果。

[5] 参见江必新：《以推进三项重点工作为契机努力破解行政案件申诉上访难题——在全国法院行政审判工作座谈会上的讲话》，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》2010年第3集，中国法制出版社2010年版，第8页。

[6] 参见谭宗泽、杨靖文：《行政诉讼功能变迁与路径选择——以法与治的关系为主线》，系2014年重庆市科研创新计划“国家治理现代化的路径选择与行政法的回应”（CYB14074）研究成果。

[7] 参见范跃如：《司法改革背景下四级法院职能定位研究》，载《山东审判》第33卷总第239期。

[8] 参见金蕾：《探求法院内设机构改革的帕累托最优——扁平化与专业化的衡平之道》，载《山东审判》2019年第2期。

[9] 参见杨伟东：《权力结构中的行政诉讼》，北京大学出版社2008年版，第201—202页。