第一章 新农保制度可持续性评估的理论基础

第一节 养老保险制度可持续发展理论

一 社会保障制度可持续发展理论

（一）社会保障制度可持续发展的内涵

社会保障制度是集人口、经济与社会于一体的综合制度，是一个需要长期规划与发展的制度，并通过自身的改革和创新实现可持续发展。

目前，中国社会保障资源匮乏，还面临着诸多阻碍因素，如转制成本高、人口老龄化与高龄化以及社会保障发展层次不平衡等。若不能在社会保障制度发展的过程中，很好地应对这些因素的影响，并保证制度设计的连续性与长期有效性，则会影响制度的可持续发展（林毓铭，2004）。当前阶段，中国社会保障制度要实现可持续发展需重点考虑的是因社会保障政策实施带来的债务风险。社会保障制度的可持续发展应建立在社会保障资源能长期有效供给的基础上，社会保障制度的实施要能极大地促进社会公平、公正，为社会公民提供基本的生活保障，对其保持长久的制度吸引力，故应重点从社会保障制度的设计、社会功能、经济功能三个方面来衡量社会保障制度的可持续发展。

（二）社会保障制度的公平性与可持续发展

1.社会保障制度公平性的含义

社会保障从非正式制度到正式制度的安排，其追求的目标也随着社会的发展进步而不断发展变化。社会保障制度早期主要是维护统治阶级的利益，如今社会保障的目标日益融入了人道主义和社会公平的理念。

社会保障的公平性主要表现在：首先是保障范围具有公平性，它通常不会限制受保障对象的身份，覆盖全体国民；其次是保障待遇具有公平性，一般只提供基本的生活保障待遇；最后是保障过程具有公平性，社会保障制度为社会成员消除了很多后顾之忧，维护社会成员参与社会竞争的起点和过程的公平性，同时通过筹集社会保障资金和给付待遇，缩小了社会成员间发展结果的不公平。所以，社会保障制度自然地具有追求社会公平的特征。

2.社会保障制度公平性对可持续发展的影响

社会保障的公平性特征，并非以不讲效率为基础。从宏观角度来看，社会保障制度是整个社会结构中的一个子系统，其公平性必须以社会产品按生产要素分配为基础，不是要取代或损害按劳分配的原则，而是要通过再分配的方式促使收入分配更加合理化；从微观层面上讲，社会保障要实现社会公平，其本身也是要讲究效率的，只有使社会保障资源的使用效率达到最大化，才能更好地实现社会公平，促进社会进步。

社会保障的公平原则最充分的体现是建立覆盖全体国民的社会保障制度，使全体国民享受普惠性的社会保障。但是，由于各个社会保障项目都需要以相应的资金支持作为基础，在物质财富还没达到一个非常丰富的阶段时，公平原则仅可循序渐进地加以推进。在社会保障制度的建设和发展过程中，公平原则一般表现为保障项目建设的日益健全、覆盖面的不断扩大、保障水平的不断提高等一些规律。保障项目的增长能够促使社会保障体系形成无漏洞的社会安全保护网，覆盖面扩大最终将使全体国民普遍享受到社会保障。此外，保障水平提高也就意味着国民福利不断提高，社会公平程度也会进一步提高。

当一个国家仅有少数国民有机会享受到社会保障的时候，社会保障公平性的原则仅在享受者中得到了体现；只有当全体国民都享受到社会保障，并且通过社会保障制度使生活水平和质量都得到提升时，社会保障制度的公平原则才能够真正完全实现。

（三）社会保障制度的效率与可持续发展

尼古拉斯·巴尔提出：效率是在人们的偏好与当前的技术条件下，充分利用有限的资源。（巴尔，2003：106）一个关键性的概念就是资源的稀缺性，如果资源被用于某一目标，那么它们便不能被用于另外的目标，正因为这些资源是有限的，它不能满足每一个人的需求，所以政府应该寻求方法来尽可能地满足人们的需求，也就是说尽可能有效地利用有限的资源。

效率与公平有时不可兼得，在追求公平的同时，不可避免地会损失部分效率。一方面，政府选择公平，也就是选择了税收和转移支付，在税收和转移支付过程中的不当行为会损失效率，当税收过高以至于损害资本和劳动的供给时，配置效率就会受损失；当税收和转移支付的制度设计是反再分配（穷人负担较重的税负获得较小的转移支付而富人的情况相反）时，则既损害公平又损失效率；当转移支付制度不能激励人们努力工作时，既损失效率对纳税人也不公平。但是，另一方面，市场失灵导致其结果具有不公平性，社会保障制度正是通过修正市场失灵及其结果，发挥公平与效率的作用。在许多情况下，公平和效率是一致的或者公平可以转化为效率：当纠正市场分配失灵，向穷人提供受教育的机会、基本的生活条件及基本的健康时，保证机会的公平，既是公平的也是有效率的；纠正保险市场的失灵，提供医疗保险、失业保险等道理也是相通的；当收入和财富差距过大，以至于影响有效需求时，通过税收和转移支付提高有效需求，既是公平的也是有效率的；当收入和财富差距拉大，与社会公平偏好发生强烈冲突时，通过税收与转移支付缩小贫富差距，也是既有利于公平也有利于效率提高的。

（四）人口老龄化与社会保障制度的可持续发展

人口老龄化指的是由于年轻人口数量的减少和老年人口数量的增加，总人口中老年人口比例相应增长的动态。人口老龄化会对经济和社会发展产生诸多影响，主要体现在人口老龄化使得抚养比和老年负担系数上升，增加适龄人口的赡养负担，整个社会的养老金及社会保障费用支出不断增加。抚养比是指非劳动年龄人口与劳动年龄人口之比，老年负担系数是指总人口中老年人口与劳动年龄人口之比。从人口抚养比来看，该比值增加意味着相同数量的劳动人口将要支持更多的老年人，而分摊给各老年人的养老金数额将不断减少。另外，随着人口的年龄结构由年轻型转变为老年型，人们的思想观念也逐渐趋于保守，在一定程度上使得人口总体的科技创新能力下降。劳动力是一国经济发展的源泉与动力，人口老龄化将不仅直接降低就业人口比重，降低经济发展速度，而且将导致一国的技术创造力降低，科技是第一生产力，科技水平的停滞不前将最终影响经济发展。发达国家人口老龄化事实经验证明，人口老龄化的确已经给经济发展带来了阻碍。而一国的经济发展水平是社会保障基金重要的来源保障，经济发展水平降低将导致社会保障基金的供给减少。

现行的社会养老保险制度由城镇职工基本养老保险、机关事业单位基本养老保险与城乡居民基本养老保险组成。其中，城镇职工的基本养老金由统筹账户养老金和个人账户养老金组成，“统账结合”模式被认为是现收现付制向完全积累制过渡的一种有效模式。但问题是政府尚未对城镇职工基本养老保险的历史债务建立补偿机制，目前主要以企业缴纳的社会统筹部分来支付“转制成本”，但因为社会统筹基金同旧制度的隐性债务间存在很大的差额，这势必造成通过透支在职职工的个人账户基金，来支付退休人的养老金，造成个人账户“空账”运行，人口老龄化会扩大社会统筹账户的养老金缺口，增加转制成本，给名义上部分积累实际上现收现付的城镇职工基本养老保险制度带来巨大挑战。机关事业单位养老保险制度从2014年10月1日起开始建立，与企业相比，机关事业单位的老年人口抚养比更高，达到1∶2，同时机关事业单位养老保险在并轨的过程中同样存在转制成本，但政府同样没有明确转制成本的化解办法，而是采取制度内化解的方法，在人口老龄化的背景下会加剧社会统筹基金的收不抵支。城乡居民基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，个人账户养老金实行完全积累制，基础养老金由财政支付，基础养老金部分同样也是一种现收现付制，人口老龄化的加剧将会增加财政补贴的压力，给制度的可持续发展带来挑战。

（五）城镇化与社会保障制度的可持续发展

城镇化指的是农村居民向城镇居民转变的过程。随着城镇化进程的加快，大量农村居民迁移到城市中，传统的家庭保障、土地保障等功能正逐渐减弱或丧失，同时，这些迁移居民大都面临着各种风险，如养老、医疗、工伤、失业等。若这些问题得不到很好的解决，不仅影响城镇化的进程，还会产生社会危机，影响社会安定，故城镇化对社会保障制度提出了高要求，要求解决好进城务工人员的社会保障问题，促进城镇化的顺利实施。虽然中国社会保障制度自建立以来一直在完善，但仍存在很严重的制度割裂现象，具体表现在城乡分割、区域分割、行业分割等方面。其中城乡分割是城镇化进程中社会保障制度面临的最大问题，中国城镇社会保障制度建立的时间要远远早于农村，并且城镇社会保障待遇水平也普遍高于农村，这一现状既不利于城镇化的推进，也会因为太多的民众诟病影响到社会保障制度自身的可持续发展。

受城乡分割、区域分割的影响，当前进城务工人员还远没有融入城市社会保障制度中。虽然国家已出台城乡养老保险、医疗保险制度的衔接办法，但是相较于农民工群体极高的流动性，衔接还显不畅，且农民工参加城镇社会保障制度的成本高昂，2010年1月《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》实施以前，很多农民工选择退保或不参加养老保险。与此同时，传统的家庭保障、土地保障的功能在不断减弱，农村居民及进城农民工对享受更高层次社会保障的诉求却不断增强。被征地农民群体更是在城镇化进程中丧失了最后的土地保障，在失业失地的现实中成为弱势群体，当他们遇到年老、疾病等问题陷入困境后，容易自暴自弃，甚至报复社会，若不能很好地解决这部分人群的社会保障问题，将不利于社会的稳定，这就要求中国社会保障制度能妥善地解决城镇化进程中相关人员的社会保障诉求问题，以保证制度的可持续性。

（六）制度创新与社会保障制度的可持续发展

社会保障制度可持续发展的含义指的是在有限的资源条件下，在充分保证当代人享受应有的福利权益的同时，又不损害后代人的福利权益，从而发挥社会保障制度在社会经济发展中基本的经济功能和社会功能。而中国社会保障制度目前还存在很多不足之处，这是限制社会保障制度可持续发展的重要因素。所以，制度创新被认为是中国社会保障制度可持续发展的根本需要和保障。创新是一个民族进步的灵魂，也是一个国家兴旺发达的不竭动力。社会保障制度的创新，既需要借鉴国外先进的社会保障理念和制度模式，又需要结合具体的中国国情，以解决社会保障制度在可持续发展过程中面临的各种问题，从而促进社会经济的可持续发展。

制度创新需要解决基金短期和长期的平衡问题，这也是社会保障制度可持续发展的核心问题，如果社会保障制度不能持续地使基金的收入与支出及管理成本相平衡，则制度很难长期合理地维持下去。制度创新要求社会保障制度更好地发挥经济效益和社会效益，起到社会“安全网”和“减震阀”的作用。制度创新还要求社会保障部门在科技迅猛发展的今天不断运用新技术，提高工作效率和管理水平，促进社会保障制度的可持续发展。

二 新农保制度可持续发展的内涵及特征

（一）新农保制度可持续发展的内涵

借鉴可持续发展相关理论，新型农村养老保险制度具备可持续性意味着它既可以满足当代农村居民的需求，又不损害后代人的发展。从福利经济学的角度来看，新农保制度的可持续发展指的是使当代农民的养老福利增多的同时，确保不使后代农民的养老福利有所减少。新农保制度的可持续性是各方面因素长期、动态作用的综合结果。在人口老龄化、城镇化等背景下，新农保制度的可持续发展需要在有限的资源供给条件下，较好地应对外部环境风险，为农村居民提供基本的养老保障，维护社会稳定，发挥制度应有的社会经济效应。

具体来讲，新农保制度具备可持续性指的是新农保制度能够适应经济社会发展，提供科学有效的农村养老保险服务，同时制度自身的主要参数能够及时、适当地进行调整，并同其他社会保障制度逐步衔接与融合，最终成为农民能够长期信任和依赖的养老保险制度。

新农保制度可持续发展的核心是财务的可持续性，所以新农保基金的筹集应该兼顾中央财政、地方财政、农民个人三方的承受能力，新农保制度也应该根据中国实际的社会经济发展状况制定出合适的待遇水平，不仅要保证农民的养老保障水平能够适时提高，同时又不能“寅吃卯粮”，透支养老金未来支付能力。新农保制度的可持续性是受诸多因素影响的，也可以用一套科学合理的指标体系来评估。

（二）新农保制度具备可持续性的特征

1.新农保制度的财务是可持续的

财务的可持续对于整个新农保制度的可持续性而言至关重要，若财务无法在一段时间内保持收支平衡而导致制度无法运行下去，则其他的一切都是空谈。新农保制度财务具备可持续性是指新农保在保证农村老年居民基本生活水平的前提下，可以实现基金收支的短期和长期平衡。新农保的基金收入与整个社会对新农保养老资源供给有关，与经济增长相协调，不超出经济参与体的承受能力。新农保的支出取决于老年人的数量及合理的养老金水平，合理的新农保待遇水平既要满足参保农民的养老需求，又要实现资源供给与需求之间的平衡。

当然，基金的短期和长期收支平衡又是由制度设计、基金的筹集、基金的投资管理以及基金的发放这几个阶段决定的。在制度设计阶段，需要通过精算技术，在充分考虑物价水平变动、经济发展水平变动、利率变动、人口变动等因素的影响下，合理地设计个人账户养老金计发月数及保障水平，使得新农保制度既能保障老年人的基本生活，又能实现精算平衡。在基金的筹集阶段，农民个人的缴费应设置多个档次，不同档次的缴费标准应随着农村居民收入的变化而变化，不同经济能力的农民可以选择不同的缴费档次；对于地方财政和中央财政而言，也需要对新农保的补助数额做长期的财政保障能力预测，要确保地方财政和中央财政有足够的新农保资金投入能力。在基金的投资管理方面，目前《基本养老保险基金投资管理办法》（国发〔2015〕48 号）已经出台，相应的管理部门应在政策允许范围内，积极进行养老基金的投资运营，确保基金的不贬值，且不能因管理失误被侵蚀。在基金的发放阶段，经办管理人员需要定期核对养老金领取者的信息，防止养老金被冒领；同时根据物价上涨和经济增长情况制定新农保基础养老基金正常调整机制，确保农村老年居民的基本生活不因物价上涨而降低，同时让农村老年居民分享到经济发展成果。

总之，新农保制度的财务可持续受众多因素影响，并涉及制度的每一个环节。新农保基金收支平衡的可持续需要政策制定者和管理执行者利用精算技术，随时监控预测财务的平衡趋势，并随着形势的变化适时对新农保制度参数做出调整。

2.新农保制度经办服务和基金运营管理是可持续的

除财务可持续外，新农保制度的可持续还主要表现在制度的运行上。新农保制度的运行主要包括经办服务和基金运营管理。

新农保制度经办服务的可持续，是指新农保的经办机构能够持续地依照法律授权筹集养老保险费，管理好养老保险基金，为参保农民提供优质高效的养老保险事务办理和养老保险服务。这要求新农保经办机构一方面能做到勤政廉政，另一方面要注意行政效率的提高。“勤政廉政”要求新农保经办机构工作人员不贪污腐败、按照法律规定管理好养老保险基金，并保证养老金的按时足额发放。“提高行政效率”要求经办机构工作人员爱岗敬业，运用现代科学管理手段积极高效地完成工作，减少工作过程中的失误，杜绝养老金的冒领、错领状况，保证参保人员都能享受到优质的养老保险经办服务。新农保的经办服务绩效越好，农民的参保积极性越高，越有利于制度的可持续性发展。

新农保基金运营管理的可持续意味着一方面要有一个合理的基金统筹层次，合理的统筹层次不仅有利于新农保基金的安全完整，还有利于养老保险关系的转移续接；另一方面要对基金进行良好的投资运营，良好的投资运营使得基金能保值增值，有利于提高个人账户的给付能力，新农保制度的可持续性也就越强。

3.新农保制度的功能是可持续的

新农保制度功能的可持续包括制度的社会功能和经济功能的可持续。新农保制度只有在确保财务可持续的前提下，方能持续地发挥制度的社会经济功能。作为一项社会制度，新农保的社会功能是其重要功能之一，主要包括通过收入再分配的方式，缩小收入差距，更好地促进社会公平；通过实现与其他保障制度的衔接更好地促进人口流动，从而更好地应对城镇化，更好地促进城乡社会保障的一体化。

新农保制度经济功能的可持续，是指新农保制度能可持续地发挥保障农民基本生活需要的作用，从而减少农村老年贫困人口；而农民在领取了养老金之后会增加生活消费，从而拉动内需，促进整个社会的经济发展；政府的财政资金也起到了蓄水池的作用，在经济过热的时候，政府可以增加税收、减少养老金投入，在经济不景气时，减少税收，加大对养老金的投入，刺激内需，拉动经济。新农保制度只要能保证稳定的养老金水平，发挥其应有的养老功能，则可以持续地实现制度的社会经济功能。另外，新农保个人账户能很好地应对人口老龄化，降低未来农村的养老压力，个人账户的基金若能很好地进行投资运营，还能对经济发展起到促进作用。

4.新农保制度获得的社会支持可持续

新农保制度要获得可持续发展，除了要得到政府的可持续性资金支持外，还需要来自社会的可持续性支持。新农保的可持续发展需要社会对其的认可与支持。新农保的可持续发展要坚持以法为据、以人为本。首先，广大农民享受养老保障的权利应该受到法律的保护，法律必须保障制度的稳定性、可靠性与可持续性；其次，新农保制度的出发点与归宿必须是真心实意为农民服务。要求新农保管理工作重视制度宣传和立法保障，最大范围、最牢固地保障所有农民的养老权益。此外，社会支持可持续还需加大对新农保制度的宣传，使农民的“养儿防老”依靠家庭养老的观念发生改变，依靠社会养老保险养老的意识加强，使新农保制度深入民心，真正成为农民心中可以信赖的制度，这样农民的参保意愿才会保持长久。

5.制度自身能不断适应外部环境的变化

新农保制度具备可持续性要求新农保制度设计合理，政策具有延续性，可以长期运行下去，这就要求新农保制度在运行过程中，能及时对一些外部环境的变化做出应对。如随着城镇化进程的加快，越来越多的农村居民移居到城镇，新农保制度应妥善解决与城镇职工基本养老保险的衔接及异地转移问题；又如，被征地农民的数量也越来越多，新农保政策应考虑被征地农民的权益，针对这部分特殊人群，设计不同的缴费及待遇给付办法；再如，《基本养老保险基金投资管理办法》（国发〔2015〕48 号）出台后，地方要大胆地进行新农保基金的投资运营，以提高基金的收益率。

（三）新农保制度可持续发展的重要意义

1.新农保制度可持续发展可以促进社会公平

在过去很长一段时间内，中国农村社会养老保险制度是缺失的，农村居民未能享受到与城镇居民同等的养老保障权益。新农保制度的建立使得农村居民也能享受到养老保险权益，这极大地促进了社会公平。但是新农保制度不能重蹈老农保的覆辙，新农保只有实现可持续发展，才能更好地发挥其社会功能，即促进城乡公平和社会公平。

2.新农保制度可持续发展可以有效地应对农村人口老龄化

在未建立新农保制度之前，农村老年人主要依赖于家庭养老和土地保障，随着人口老龄化的加剧，农村老年人数量越来越多，而在城镇化的背景下，大多数农村青年涌入城市，只剩下老年人留在农村，指望家庭养老越来越不现实，而新农保制度的建立有效地解决了农村老年人的养老问题。新农保制度设计主要采取“基础养老金+个人账户”的模式，缴费由个人、村集体和财政三方负担，当农民达到领取养老金的年龄时，可以每月按时足额领取养老金，这对保障农村老年人的基本生活发挥了重要的作用，而新农保制度的可持续发展可以保证该功能的持续性，从而有效地应对人口老龄化。

3.新农保制度可持续发展有利于加快城镇化的进程

在城镇化进程中，大批农村居民长期流连于农村与多个城市之间，一方面，新农保制度的建立让其没有养老后顾之忧，可以安心地放下农村的农活从而投身于城市的建设中。另一方面，农民工在地区间流动时，其身份会在农村居民与城镇居民之间互换，其养老保险关系也需要在农村与城镇以及多个城市地区之间转移，这就对新农保制度与其他制度的衔接以及在地区间的转移接续提出了较高的要求，新农保制度在可持续发展过程中，若能很好地解决新农保制度与其他制度的转移接续问题，就能很好地促进劳动力的自由流动，从而加速城镇化的进程。

4.新农保制度可持续发展有利于社会保障城乡统筹的实现

新农保制度的建立是建立城乡统一的养老保险制度的重要步骤，目前，国家已经提出将新农保与城居保合并实施，统称为城乡居民基本养老保险，不久的将来，城乡居民基本养老保险还会进一步与城镇职工基本养老保险合并实施，进一步地缩小城乡居民与城镇职工之间的养老金差距，从而实现养老保险制度的城乡统筹。而养老保险制度的城乡统筹经验将会对医疗保险、最低生活保障制度等其他社会保障制度的城乡统筹提供重要的经验。