二 文献综述

围绕治理能力、政府治理、西部地区、县级政府等研究主题，对国内外已有文献进行系统梳理，有助于把握学界对本领域及相关问题的研究现状，进而确定本书的研究对象、研究重点等。

（一）国外研究

目前，国外与本书主题直接相关的研究比较少，但相似研究比较多。国外学者关于地方（含县级）政府及其治理的研究，很多成果集中在发达国家地方政府及其治理理念、治理背景、治理过程、治理差异的原因、治理主体之间的关系、治理的工具、治理的绩效、治理的经验（模式或范式）等方面，但对地方政府治理能力的研究较少，特别是对中国西部地区县级政府治理能力几乎没有研究。可以根据已有成果中研究对象的国别差异，将其成果分为两个方面：一是对国外地方（含县级）政府及其治理的研究，二是对中国地方（含县级）政府及其治理的研究。就第一个方面而言，代表性的成果有：理查德·B.宾厄姆等的《美国地方政府的管理：实践中的公共行政》、罗伯特·D.帕特南的《使民主运转起来：现代意大利的公民传统》、文森特·奥斯特罗姆等的《美国地方政府》、埃里克·阿尔贝克等的《北欧地方政府：战后发展趋势与改革》、赫尔穆特·沃尔曼的《德国地方政府》、理查德·廷德尔等的《加拿大地方政府》[16]、Ronald J.Oakerson的Governing Local Public Economies：Creating the Civil Metropolis、Robert Agranoff和Michael McGuir的Collaborative Public Mangement：New Strateges Local Governments、布莱恩·多莱里的《重塑澳大利亚地方政府——财政、治理与改革》、戴维·威尔逊和克里斯·盖姆的《英国地方政府（第三版）》[17]、让-皮埃尔·戈丹的《何谓治理》、约翰·克莱顿·托马斯的《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》、B.盖伊·彼得斯的《政府未来的治理模式（中文修订版）》等。就第二个方面而言，代表性的成果有：Vivienne Shue的The Reach of the State：Sketches of the Chinese Body Politic、Sidney D.Gamble的Ting Hsien：A North China Rural Community、Blecher Marc和Shue Vivienne的Tethered Deer：Government and Economy in a Chinese County、弗里曼等的《中国乡村，社会主义国家》、曹诗弟的《文化县：从山东邹平的乡村学校看二十世纪的中国》。

研究政府治理能力，基础是政府职能，主线是政府、市场和社会关系，核心问题是公共资源配置，关键是政府转型，敏感区域是公共权力。当然，在政府治理的基础理论研究方面，西方学者似乎一度掌控了话语权。国外关于政府职能或政府作用的研究可以追溯到亚里士多德的《政治学》，随后不同的学者不断丰富这一方面的理论。资本主义兴起以后，“前治理”理论时代（20世纪80年代以前）关于政府职能研究的基本假设和人性前提有“道德人”“经济人”“守夜人”等，在这个前提下，各种管理理论和制度设计“粉墨登场”。从政府和市场关系的角度看，对政府职能的设定围绕“管还是不管”和“管多还是管少”等问题，在认识上经历了否定之否定的过程，与此同时形成了两种对立的代表性主张：“政府干预主义”和“经济自由主义”。在理论上主要经历了重商主义、自由主义、干预主义和公共选择理论等几个阶段。然而到了20世纪80年代，西方传统管理或统治面临前所未有的挑战，出现了“公共行政合法性危机”，这样，“新公共行政”“新公共管理”以制度经济学和管理主义为基本的学术支持，主张打造企业式政府，“政府再造”等理论应运而生。在应对挑战的过程中，地方治理逐渐取代了传统政府统治，人类社会迎来了治理时代，政府能力、政府治理开始受到西方政治家和学界的重视。此处列举一些代表性成果：如詹姆斯·N.罗西瑙的《没有政府的治理》[18]、让-皮埃尔·戈丹的《何谓治理》、约翰·克莱顿·托马斯的《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》、B.盖伊·彼得斯的《政府未来的治理模式（中文修订版）》等。

（二）国内研究

国内关于县级政府治理相关理论研究的专著非常丰富，代表性的有：叶维钧和潘小娟的《中国县级政府机构改革》、张春根的《县域论》、杨雪冬的《市场发育、社会生长和公共权力构建——以县为微观分析单位》、周庆智的《中国县级行政结构及其运行——对W县的社会学考察》、彭国甫和颜佳华的《县级政府管理模式创新研究》、王圣诵的《县级政府管理模式创新探讨》、胡伟的《制度变迁中的县级政府行为》、阎刚平的《县域科学发展方法论》、武磊的《县区级地方服务型政府建设研究——以河南焦作市解放区为个案》、刘福刚的《县域统筹与统筹县域：中国县域经济十年发展报告》、吴金群的《省管县体制改革现状评估及推进策略》、范逢春的《县级政府社会治理质量测度标准研究》等。以上研究，就主题而言，主要围绕现阶段县域治理中的重大现实问题，如县域科学发展、县域政府结构及运行、县级政府管理、县级政府行为、县级政府机构改革、县域经济、“省管县”体制改革、服务型政府、县级政府社会治理等。就研究视角而言，从服务型政府、现代国家建构[19]、制度变迁、法理学、县域经济、政治社会学等不同视角进行[20]。就研究方法而言，个案研究法、比较研究法、系统分析法以及规范研究、实证研究等多学科方法得以采用[21]。

研究县级政府治理，离不开对乡村治理的研究，这方面的代表性著作有：费孝通的《乡土中国》和《乡土重建》、徐勇的《中国农村村民自治》、金太军和施从美的《乡村关系与村民自治》、赵秀玲的《中国乡里制度》、贺雪峰的《乡村治理的社会基础》、吴理财的《从“管治”到“服务”乡镇政府职能转变研究》、赵树凯的《乡镇治理与政府制度化》、邓正来的《当代中国基层制度个案研究》、雷志宇的《中国县乡政府间关系研究——以J县为个案》、刘超的《县级政府决策力生成场域研究》、于建嵘的《岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁》、朱新山的《基层政治与地方治理》等。

国内直接研究地方或县级政府治理能力的论文日益增加。根据与本书主题的相关性，笔者于2019年2月27日对甘肃政法学院图书馆购置的中国知网（CNKI）的全部文献通过对“篇名”中可能涉及的关键词从两个层面进行了跨库检索（包括期刊、特色期刊、博士、硕士、国内会议、国际会议、报纸、学术辑刊、商业评论九个库）。其中，第一个层面涉及的关键词主要是“县政”、“县级政府”和“县域治理”（检索了2009～2018年的文献）；第二个层面涉及的关键词主要是“西部地区”、“政府”和“治理”（检索了全部文献）。两个层面的检索结果分别见表0-2和表0-3。

检索发现，“政府”和“治理”的研究成果丰硕，“国家治理”和“政府治理”的研究较多，而“县”以及具体的某个领域的治理，如“经济治理”“政治治理”“文化治理”“社会治理”“生态治理”的研究较少，具体主体特别是县级政府“治理能力”的研究则更少。中国学界对治理相关问题的研究始于20世纪80年代末90年代初，这与治理理论兴起以及流行的时间是吻合的。而中国学界对治理相关问题的研究在2007～2011年（中国共产党十七大前后至十八大召开前）达到一个小高潮，据笔者判断，这是学术研究与中国共产党政策走向以及社会关注的热点相互作用的结果。换句话说，这也是中国现代治理的一种典型表现形态（政界、学界、社会各界互动）。而在2013年党的十八届三中全会决定提出全面深化改革的目标后，无论是与本书主题相关的宏观领域还是微观领域，也无论是基础理论研究方面还是应用研究方面，成果数量都开始大幅增加。在国内各级各类项目、课题的资助中，相关研究的比例大幅度提升。以2015年国家社科基金项目为例，当年立项中，题目中关键词涉及“治理”的达到185项，占当年立项总量的6.7%。在政界，中央全面深化改革领导小组（委员会）召开的会议已经有45次（截至2018年底）。治理领域研究的知名专家对此问题一直乐此不疲，很多高质量的硕博论文也渐次出现。这说明，本书的研究内容已经有较好的基础理论。但根据党的十八届三中全会决定提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革的目标，专门对西部地区县级政府治理能力进行实证性研究的博士学位论文只有陆喜元撰写的《中国西部县级政府治理能力现代化研究》，这意味着本书的研究是可行的。

表0-2 第一个层面的检索结果

表0-3 第二个层面的检索结果

续表

关于县级政府治理能力，就研究的视角而言，有从纯理论视角进行的，也有从治理现代化、“省管县”体制改革、社会治理体制改革等现实视角进行的，如丁志刚和陆喜元的《论县级政府治理能力现代化》以及丁志刚等的《论民族自治县政府治理能力现代化建设》、唐天伟等的《地方政府治理现代化的内涵、特征及其测度指标体系》、范逢春的《县级政府社会治理质量价值取向及其测评指标构建——基于社会质量理论的视角》、陈伍文的《省管县体制下县级政府治理模式的研究》、罗晓敏的《扩权强县视域下县级政府治理模式研究》等。不过，据统计，大多数研究者尽管研究的侧重点不尽相同，但更加注重实证性研究，有从财政角度进行研究的，如王敬尧的《财政与庶政：县级政府治理能力研究》；有专门研究县级政府某一方面能力的，如禹华松的《试论县级政府综合环境治理的能力——从绥宁县创优经济发展软环境说起》、刘程利的《我国县级政府乡村环境治理能力探析》、李林倬的《基层政府的文件治理——以县级政府为例》、张鸣的《服务理念、治理绩效抑或行政过程？——治理转型背景下县级政府公信力影响因素研究》、刘毅的博士学位论文《整体性治理视角下的县级政府社会管理体制创新研究》、陶勇的《县级政府提供基本公共服务的困境——基于地方政府治理结构的视角》；有预测性或理想化研究的，如周根才的《走向软治理：基层政府治理能力建构的路向》；有对策性研究的，如贾俊雪等的《财政分权、政府治理结构与县级财政解困》等。另外还有综合性研究的，如王艳红的硕士学位论文《县级政府治理的探讨——以右玉县为例》、何政的硕士学位论文《县域治理与县级政府职能调整研究》等。

关于政府治理现代化的研究，大多是在中国共产党十八届三中全会后，其成果多以论文的形式出现，如杨光斌的《用“国家治理”引领时代的话语权——“国家治理体系与治理能力现代化”的世界政治意义》、娄成武的《浅议国家治理体系和治理能力现代化》、何增科的《政府治理现代化与政府治理改革》、严书翰的《以改革总目标为指引 实现国家治理体系和治理能力现代化》、辛向阳的《推进国家治理体系和治理能力现代化的三大路径》和《推进国家治理体系和治理能力现代化的三个基本问题》、杜飞进的《中国现代化的一个全新维度——论国家治理体系和治理能力现代化》、钟哲明的《用科学理论引领国家治理体系和治理能力现代化》等。

关于县级政府治理或政府治理能力的测评，影响较大的有国家统计局的“百强县”评比（2007年以前）、中郡所的“百强县”名单、工信部中国电子信息产业发展研究院的“县域经济100强”排名，人民论坛测评中心的“中国县域科学发展评价指标体系”调研，以及该中心的中国县市治理能力测评体系。另外，周平的《县级政府能力的构成和评估》、唐天伟等构建的地方政府治理现代化测度指标体系[22]，在理念上比较符合国家治理现代化视角下研究地方政府治理能力的要求。宋洁的博士学位论文《县级政府能力及其评价体系研究》及其专著《当代中国县级政府能力及其评估的实证研究》中设计出了一套兼具效度和指导度的县级政府能力评价体系[23]。甘肃省社会科学院的“甘肃蓝皮书”系列也涉及相关研究。

（三）简要评价

就国外研究而言，学界在治理的基础理论研究方面总体处于领先地位，他们对政府治理的一般理论有比较系统和深入的研究。政府治理能力的依据、要素、评估、提升多方面的理论和实证研究成果都比较丰富。但国外学者对中国尤其是中国西北地区的研究较少，几乎没有对西部地方政府的研究。国外对地方政府（含县级）治理的研究，就研究视角而言，有的从集体行动和社会资本的视角切入[24]，有的从多元化的视角分析[25]，有的从府际关系或府际合作的视角论证[26]，有的从治理过程差异性的视角比较[27]，有的从政府与市场合作的视角探讨[28]，还有的从国家建构和政治实践的视角进行立论[29]；就研究的具体方法而言，制度分析法[30]、历史分析法[31]、系统分析法、结构—功能法、国家—社会二分法、综合分析和多学科交叉法等被不同的学者使用[32]。因此，这些成果中，一般性理论对我们研究治理问题具有一定参考价值，应用型的研究大多基于发达国家，具有典型的国别特色和强烈的时代特点，故不能直接搬用。

就国内研究而言，在治理的基础理论研究方面，可以党的十八届三中全会为界，分为两个时段：20世纪80年代以来至党的十八届三中全会前，学界比较注重对国外治理理论的译介，同时对治理的价值和原则、村民自治等问题进行了比较系统的研究，出现了一大批相关成果。当然在这一时期，学界也注重对中国传统政治文化和历史实践中的治理因素进行挖掘。党的十八届三中全会后，由于“国家治理”和“治理现代化”由学界正式走入政界，随后逐渐形成了学界和政界互动关注治理问题的“井喷”格局，全球治理、国家治理、政府治理、社会治理、基层治理一致成为学界和政界共同关注的焦点。这种学界和政界的互动，本身就是中国现代治理的一种最好注解。国内关于政府能力的研究，就研究领域而言，最初在公共经济学领域，后来逐渐拓展到政治学、行政管理学、社会学等领域。而且往往是最初研究政府具体某方面的能力，后来逐渐丰富到政府体系，涉及多种具体能力。就研究方法而言，首先是对治理理论的介绍，后结合中国国情及经济社会转型，结合中国政府对治理模式的探究，再从实践层面进一步对政府治理能力理论加以阐述或丰富。就研究对象而言，宏观上多在经济社会转型的背景下研究国家和中央政府治理转型，微观上从治理理论出发，结合地方治理等，针对地方政府面临的治理环境进行相关分析。在县级政府研究方面，党的十八届三中全会前，学界比较重视对县级政府行为、管理模式、管理绩效、科学发展、经济发展能力等问题的研究，并一度出现了“政府绩效评价”和“县域经济”研究热。党的十八届三中全会以来，学界对县级政府的研究随着“国家”或“中央”权力下移（如“放管服”改革）而特别关注县级政权建设和治理能力提升，也出现了学界和政界两者在“县域治理”上较强互动的局面。“县政”“乡治”“基层”“地方”等成为县级政府研究的几个重要维度，“经济治理”“社会治理”“生态治理”成为学界对县级政府治理研究的重点。

综上所述，国内外已有的研究成果为本书的写作提供了丰富的基础理论，多样的研究视角和多学科、多层次的研究方法。但笔者发现，一是在基础理论研究方面，学者们在界定治理的概念时各抒己见，特别在治理概念的“出场”、治理实践的“出场”、治理和现代化的关系、治理的价值取向和效果、治理过程中要不要政府、治理研究的路径或途径等方面分歧较多。二是在治理体系和治理能力的研究中，重体系轻能力、重国家治理现代化轻中国特色社会主义、重宏观轻微观、重高层轻基层、重工具轻价值、重技术轻过程、重广义政府轻狭义政府等现象比较普遍。三是在县级政府治理的理论研究中，重模仿西方轻本土创新、重部分领域治理轻整体治理（如重经济、社会，轻政治、法治、文化、生态）、重一般研究轻区域和个案研究的情况较多。四是在县级政府治理能力的实证研究中，重中东部发达（或较发达）地区轻西部贫困地区，指标体系的设计中重客观轻主观，研究过程重量化轻质化、重政府（精英）轻民众，重排名比较轻政府治理能力的系统提升、重横向比较轻纵深挖掘、重体制改革轻公务员素质能力建设和人的现代化等问题在一定程度上存在。