一、引　言

本书所说的是非常规突发事件，指的是前兆不充分，具有明显的复杂性特征和潜在的次生、衍生危害，破坏性严重，采用常规管理方式难以克服的突发事件。在静态上，非常规突发事件表现出难预测性（发生原因）、不确定性（演变过程）和严重的社会危害性（影响后果）等特征（或这些特征的集合）；在动态上，表现为事件超过应对主体的风险认知能力和常规手段下的可控程度，从而需要使用非常规的管理方式予以应对。[1]而行政应急管理体制是行政主体应对突发事件所需要的机构设置、职能配置、与职能相应的管理制度及应急行政权力运行机制的总称。[2]如果将行政应急管理体制——体现较为浓烈的行政学意味——的称谓转化成《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）上的条文，主要是该法第4条之规定，即国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。由此不难发现，行政应急管理体制其实是一种行政法上的话语。因此，我们研究非常规突发事件与我国行政应急管理体制之创新就是要通过完善现行关于行政应急管理体制的法律制度来达到科学、高效和合法地应对非常规突发事件之目的。鉴于非常规突发事件类型比较多，如果笼统地阐述非常规突发事件与我国行政应急管理体制之创新难免陷入泛泛而谈之境地。因此，我们将以某一非常规突发事件为例加以分析。又鉴于非常规突发事件的爆发通常会引发包括政府官员在内的公众的各类情绪性的反应，因而在发生的当时，甚至是相当长一段时间内，人们往往无法带着冷静的头脑去审视其对现行法律制度之冲击或影响。[3]我们将以2008年初发生在我国南方的罕见大雪灾作为具体的研究对象。这或许印证了德国法哲学家黑格尔的一句名言：“哲学（理性思考）是黄昏到来时才起飞的密纳发的猫头鹰。”