第二节 化解过剩产能中的社会保障政策及其成效

与化解过剩产能相关的社会保障政策主要包括失业保险援企稳岗政策、降低社会保险费率政策、社会保险转移接续政策、缓缴社会保险费政策以及最低生活保障政策等五个方面。以下从国家和地方两个层面对去产能社会保障相关政策进行阐述和分析，并总结评估其典型做法和取得成效。

一 国家政策

1.制定并完善失业保险援企稳岗政策

2014年11月，人社部等四部门联合发布《关于失业保险支持企业稳定岗位有关问题的通知》（人社部发〔2014〕76号），进一步细化了国务院《关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》（国发〔2014〕14号）对失业保险基金使用范围的规定，明确“对符合条件的企业，在兼并重组、化解产能过剩以及淘汰落后产能期间，可按不超过该企业及其职工上年度实际缴纳失业保险费总额的50%给予稳岗补贴，所需资金从失业保险基金中列支”。2016年初，国务院连续发布《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6号）、《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号），对钢铁、煤炭两个行业化解过剩产能实现脱困提出了指导性意见，先后提出“对就业困难人员，要加大就业援助力度，对符合条件的失业人员按规定发放失业保险金”，“稳定现有工作岗位，对采取措施不裁员或少裁员的生产经营困难企业，通过失业保险基金发放稳岗补贴”等。以上两个文件是国务院继2013年10月发布《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）后，对主要行业化解过剩产能实现脱困发展再次做出的重大部署。

2.制定并实施降低社会保险费率政策

为降低企业成本，减轻企业负担，2015年，人社部、财政部连续发布《关于调整失业保险费率有关问题的通知》（人社部发〔2015〕24号）、《关于适当降低生育保险费率的通知》（人社部发〔2015〕70号）、《关于调整工伤保险费率政策的通知》（人社部发〔2015〕71号），下调失业、工伤、生育三险费率。2016年4月，人社部、财政部再次发布《关于阶段性降低社会保险费率的通知》（人社部发〔2016〕36号），又一次针对降低社会保险费率做出调整。调整后各险种费率为：养老保险费率为27%（单位缴费19%、个人缴费8%），医疗保险费率仍为8%（单位缴费6%、个人缴费2%），失业保险费率下调为1%～1.5%（其中个人缴费不超过0.5%），工伤保险平均费率下调为0.75%（单位缴费、个人不缴），生育保险平均费率下调为不超过0.5%（单位缴费、个人不缴）。2017年2月，人社部、财政部又发布了《关于阶段性降低失业保险费率有关问题的通知》（人社部发〔2017〕14号），从2017年1月1日起，失业保险总费率为1.5%的省（区、市），可以将总费率降至1%。至此，“五险”的总费率由41%降至36.75%，其中，企业负担26.25%，个人负担10.5%。2018年4月，人社部、财政部发布《关于继续阶段性降低社会保险费率的通知》（人社部发〔2018〕25号），将实施失业保险总费率1%的省（区、市），延长阶段性降低费率的期限至2019年4月30日。

3.制定并落实社会保险转移接续政策

2011年4月，人社部会同国家发改委、财政部、工信部等七部门联合发布《关于做好淘汰落后产能和兼并重组企业职工安置工作的意见》（人社部发〔2011〕50号），具体规定了促进职工再就业、职工社会保险关系转移接续、职工劳动关系处理和职业培训等四个方面的政策。2013年10月，国务院出台《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号），明确了切实做好下岗失业人员社会保险关系转移和接续，按规定落实好其社会保障待遇。2016年初，国务院又发布《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6号）、《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号），明确提出“偿还拖欠的职工在岗期间工资和补缴社会保险费用，并做好社会保险关系转移接续手续等工作”。2016年4月，人社部、国家发改委等七部门出台《关于在化解钢铁煤炭行业过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的意见》（人社部发〔2016〕32号），明确提出“加强社会保障衔接”工作，同时明确各地要按照《工伤保险条例》和人社部、财政部等四部门《关于做好国有企业老工伤人员等纳入工伤保险统筹管理有关工作的通知》（人社部发〔2011〕10号）规定，妥善解决工伤人员的待遇问题。

4.进一步强化落实最低生活保障政策

2016年，《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6号）、《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）两个文件都明确提出“对符合条件的失业人员按规定发放失业保险金，符合救助条件的应及时纳入社会救助范围，保障其基本生活”。2016年4月，人社部、国家发改委等七部门出台《关于在化解钢铁煤炭行业过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的意见》（人社部发〔2016〕32号），进一步明确提出“对符合最低生活保障条件的家庭，应按规定纳入最低生活保障范围”。

二 地方政策

1.实施失业保险援企稳岗政策

各省份围绕化解产能过剩中的职工就业安置问题，在国家政策指导下，普遍制定了本地区具体政策措施。河北省制定实施了《关于使用失业保险金援企稳岗的意见》（冀政办函〔2014〕18号）、《关于进一步做好援企稳岗工作的通知》（冀人社发〔2015〕21号）、《关于做好失业保险支持企业稳定岗位工作的通知》（冀人社发〔2015〕57号）。其中，2014年3月以省政府名义印发的《关于使用失业保险金援企稳岗的意见》，对采取积极措施稳定岗位、不裁员或少裁员的化解过剩产能、淘汰落后产能、治理大气污染企业，由失业保险基金给予转岗培训补助、岗位补助和社会保险补助，受到企业和社会广泛认可。其他地区，如辽宁、吉林等省份制定实施了《关于进一步做好新形势下就业创业工作的实施意见》等。各地区制定的关于失业保险援企稳岗政策进一步明确了具体实施办法，出台了实施细则，明确了岗位补贴、转岗培训补贴、社会保险缴费补贴及降低失业保险缴费的标准和期限，编制了企业申请扶持政策的流程图，增强了政策的可操作性。同时，进一步提高援企稳岗资金的补贴比例，如陕西省将比例从50%提高至80%，并允许欠费5年的企业在签订缓缴协议后申请失业保险稳岗补贴。

2.实施降低社会保险费率政策

各省（区、市）在国家降低社会保险费率政策的指导下，先后出台了多项社会保险降费的具体政策。由于情况差异，各地在降费的幅度、期限等方面也有所区别。比如，河北省人社厅、财政厅、地税局于2017年印发《关于阶段性降低失业保险费率的通知》（冀人社规〔2017〕4号）。从2017年1月1日起，降低失业保险费率为1%，其中用人单位为0.7%，职工为0.3%。从2017年5月起开始按照1%的费率征收，并核退1～4月按照1.5%费率多征收部分。此前，2015年3月至2016年4月，全省失业保险费率由3%降至2%；2016年5月至12月，失业保险费率由2%降至1.5%。至此，河北省失业保险费率实现三连降。

3.调整社保补助及待遇时限标准政策

河北省唐山市针对当地去产能企业实际困难，且2016年前三季度生产经营遇到前所未有的困难（1～9月欠薪3.9亿元、欠缴社会保险费6.9亿元），经报省批准，将其列为“特定化解过剩产能企业”，将社会保险补助期限由最长6个月延长至12个月，2016年拨付补贴资金5.19亿元。2016年，河北省人社厅、财政厅印发《关于调整失业人员失业保险金标准的通知》（冀人社规〔2016〕4号），从2016年1月1日起提高失业保险金标准，全省平均标准达到1010元/月，并确保按新的标准落实失业保险待遇，共为10.5万名失业人员发放失业保险金4.7亿元。

4.探索实施缓缴社会保险费政策

近年来，针对去产能等困难企业，各地人社部门出台了缓缴社会保险费的政策。如湖北省对部分去产能安置职工困难企业实行为期3年的社会保险费缓缴政策，期限为半年，到期仍有困难的再续缓半年。江苏省无锡市人社局于2016年出台了《关于印发困难企业缓缴社会保险费有关问题的通知》（锡人社发〔2016〕103号），对于困难企业认定后，可缓缴社会保险费最长期限为6个月。

5.贯彻落实最低生活保障政策

根据国家最低生活保障政策，各地也相继出台政策对符合最低生活保障条件的去产能企业职工家庭，按规定及时纳入最低生活保障范围；有些地区出台的政策同时规定，由于各种原因历史上没有建立社保账户的去产能失业人员，如果生活十分困难，亦应通过最低生活保障体系保障其最低生活，将符合救助条件的分流人员及时纳入社会救助范围；对所有救助政策用完之后仍有困难的分流人员进行急难救助。

三 主要成效

在化解过剩产能社会保障政策积极成效和典型做法方面，国家和地方制定和实施的一系列有关社会保障的政策措施，已经取得了积极成效。现行社会保障制度在去产能过程中切实起到了保障受影响职工基本生活的“社会保障网”的功能与作用，政策效果正在逐步显现。

1.社会保障在保障职工生活方面作用显现

总体而言，去产能过程中，社会保障制度在保障受影响职工基本生活方面发挥了至关重要的作用，去产能企业职工在养老、医疗、失业、工伤、生育方面的社会保险权益得到了基本保障。社会保障制度是社会经济发展的“推进器”，是实现社会公平的“调节器”，是维护社会安定的“稳定器”。近年来，化解过剩产能工作总体平稳很大程度上借助社会保障制度基本功能的发挥。与20世纪90年代国有企业改革时相比，我国的社会保障制度经历了从无到有、从保障功能单一到多方面保障功能发挥的历史过程，为此，社会保障制度在保障去产能受影响职工基本生活方面的作用应给予肯定。一般而言，建立健全社会保障制度对企业深化改革起着促进和保证作用，企业富余人员在再就业过程中必须得到适当的生活保障，才能为企业参加市场竞争、自主经营、自负盈亏提供稳定的社会环境；同时，建立健全社会保障制度有助于维护劳动者的合法权益，促进社会的稳定，对缓解社会矛盾、协调社会关系、维护社会安定具有积极作用。而对于化解过剩产能企业而言，社会保障制度对于进一步深化企业改革意义更为重要。调研也发现，化解过剩产能过程中社会保障制度功能的发挥，特别是在保障职工生活方面成效显著。

2.失业保险发挥援企稳岗作用明显增强

在去产能工作中，失业保险援企稳岗政策得到进一步落实，不裁员或少裁员的企业及时得到稳岗补贴。2015年，全国向近9万户企业发放稳岗补贴105亿元，惠及职工1729万人。2016年，全国使用失业保险基金发放稳岗补贴259亿元，增长147%，惠及企业46万户，增长411%，涉及职工4832万人，增长179%。湖北省武汉市对武钢公司申请的稳定就业岗位补贴采取特事特办的原则，开辟绿色通道，2016年3月就提前对武汉钢铁（集团）公司及所属27户企业申报2014年度稳岗补贴进行专场审核认定，补贴资金5983.46万元；同时，提前启动了对武钢2015年度的稳岗补贴工作，补贴资金6450.15万元；2016年共拨付武钢集团本部两个年度的稳岗补贴资金1.24亿元。2015年，陕西省失业保险对27户去产能煤炭困难企业开展了重点帮扶，给予稳岗补贴1.2亿元，使6.54万名职工受益。陕西省铜川市于2015年5月出台并实施失业保险支持企业稳定岗位政策，截至2015年11月，全市完成196户企业稳岗补贴4400多万元，使4.9万名职工受益。河北省制定实施落实稳岗补贴政策，拨付稳岗补贴资金7.51亿元，惠及573户企业职工32.73万人。2016年河北省共为5670户企业发放稳岗补贴18.44亿元，惠及职工186.8万人，其中为180户去产能企业发放稳岗补贴10.69亿元，占稳岗补贴支出总额的58%，惠及职工38.9万人，运用稳岗补贴政策引导企业补缴欠费、继续缴费，实现了稳岗、补交社保欠费、稳定社会的多赢功效。河北省唐山市于2014年出台《唐山市使用失业保险金援企稳岗工作实施意见》（唐政办〔2014〕20号），实施转岗培训补助、岗位补助、社会保险补助和降低失业保险缴费基数等“三补一降”政策，对保职工“饭碗”、促企业发展发挥巨大作用。此外，补缴社会保险费问题得到解决。以河北省某企业为例，通过申报特定企业援企稳岗政策享受稳岗补贴5.19亿元，补缴所欠全部社会保险费5.74亿元；河北某钢铁公司享受稳岗补贴0.57亿元，补缴失业保险费1.9亿元，解决长期欠缴问题。

3.降低社会保险费率一定程度上减轻了企业负担

湖北省人民政府办公厅出台《关于降低企业成本激发市场活力的意见》（鄂政办发〔2016〕27号），从2016年5月1日起，将企业职工基本养老保险单位缴费比例由20%降至19%；将失业保险费率由2%降至1%，其中，单位费率由1.5%降至0.7%，个人费率由0.5%降至0.3%，降低费率的期限暂按两年执行。根据测算，每月可为武钢（集团）公司节省资金约670万元。湖南省于2015年将失业保险总体费率由3%调整至2%，年内为全省5.27万户参保企业减负7亿元。辽宁省充分运用失业保险支持稳定就业，具体包括下调失业保险费率1个百分点，对符合条件的企业可返还不超过上年度所缴失业保险费50%的稳岗补贴。江西省萍乡市于2016年将失业保险费率统一下调至1%，其中单位缴费率为0.5%，职工个人缴费率为0.5%，预计惠及参保单位2700多户，减轻参保单位失业保险费负担达1400余万元，其中，萍钢、萍矿、中煤科技等去产能企业再减负达308万元（2015年降低费率已经为去产能企业减负达472万元）。自2016年5月1日，河南省阶段性降低社会保险费率，一定程度上减少企业负担。河南省企业职工基本养老保险单位缴费比例由20%降为19%；失业保险费率由2%降为1.5%，其中，单位缴费比例降低0.3个百分点，由目前的1.5%降为1.2%，个人缴费比例降低0.2个百分点，由目前的0.5%降为0.3%，暂按两年执行。初步测算，两项费率降低后，可为企业减负超过60亿元。安徽省从2016年5月1日起，企业职工基本养老保险单位缴费比例从20%降到19%；失业保险总费率由现行的2%降至1.5%，其中单位费率由1.5%降至1%，个人费率0.5%维持不变。自2017年1月1日起，失业保险费率再次由1.5%降至1%，即单位按照本单位工资总额的0.5%缴纳失业保险费；职工按照本人工资的0.5%缴纳失业保险费，由单位从其工资中代扣代缴。截至目前，河北省失业保险费率实现三连降，其中，2016年河北省制定实施《关于阶段性降低失业保险费率有关问题的通知》（冀人社发〔2016〕21号），全年为用人单位和职工减负约8.8亿元。

4.地方政府积极协调解决职工安置中的突出问题

以广西某市某矿务局为例，市人社局、社保局多次听取职工代表会议反映的社保问题，在该企业职工安置方案中，共核实欠缴社会保险费1229万元，审核931名职工档案，上报930名职工18600条相关软件信息（姓名、文化程度、参加工作时间等），经核算，577名职工养老保险欠费206万元，531名职工医疗保险欠费1023万元，通过国家和地方转移支付使得以上社保欠费问题均得到妥善解决。不仅有序推进了企业的顺利关闭，而且保障了受影响职工的社会保险权益。江西省萍乡市对受去产能影响有创业意愿的失业人员加大失业保险政策支持力度，2016年上半年，已对涉及分流人员中104名与企业解除劳动关系的失业人员一次性发放失业保险金151.19万元，人均可一次性领取1.45万元，支持这些职工自主创业。河北省唐山市对暂时未能实现再就业的人员，及时发放失业金，保障其基本生活，2017年初，累计为2778人发放失业金2480万元、代缴医疗补助金1040万元。