第五节 化解过剩产能职工就业中的主要问题及原因分析

一 重点地区的职工就业安置压力较大

我国产能过剩的地区分布差异很大。去产能重点地区，特别是产业结构单一的资源枯竭型城市和独立工矿区，职工安置压力较大，需要安置的职工多、难度大。从全国各地区情况看，河北、山西、东北以及西南等去产能重点地区受影响职工规模较大。其中，河北省到2017年底受影响职工约为54.7万人，山东、山西两省到2020年受影响职工分别约为19.3万人和13.8万人，东北三省到2020年受影响职工合计约为18.5万人。^[14]在部分资源型城市和产业相对单一的地区，特别是钢城、煤城由于产业单一、就业渠道狭窄，职工安置难度更大。2016年，未分流安置职工的近9成集中在河北、吉林、黑龙江、湖南、陕西5省，特别是一些钢城、煤城和资源枯竭型城市，如河北唐山、黑龙江“四煤城”、陕西铜川等。在去产能的影响下，这些地区其他产业也普遍萧条，分流职工缺乏就业渠道，一些职工在企业内处于隐形失业状态，补助水平低，家庭生活困难。有的独立工矿区职工子女就业难。地方和企业普遍感到依靠自身能力安置职工压力很大。造成这种局面的主要原因如下。

一是当前我国经济运行总体处于增速放缓与结构调整交织的阶段，总体就业形势仍然比较严峻。最新统计数据显示，近年我国经济运行经历了下行压力较大到稳中有进的变化，2012～2017年的国内生产总值增速分别为7.9%、7.8%、7.3%、6.9%、6.7%和6.9%；2018年上半年国内生产总值增速为6.8%。近五年我国经济增速明显放缓，在经济新常态下，我国产业结构正经历着由中低端向中高端提升的过程。自2010年以来，我国第二产业对GDP的贡献率逐年下降，第三产业的贡献率逐年上升，2015年第三产业贡献率为52.9%，首次超过第二产业的42.4%。而美国等发达国家服务业已占GDP的80%以上，未来我国产业结构仍将面临长期调整趋势。因此在经济增速放缓与产业结构调整的共同影响下，全国就业形势都将面临较大压力。

二是去产能重点地区的经济形势严峻，产业结构单一，导致这些地区就业承载能力不足。多年来，有些地区和企业没有随着市场供求变化及时调整产业或产品结构，转型升级滞后，尚未形成经济的多点支撑，而是在经济发展扩张期，满足于钢、煤、水泥等产品需求旺盛时带来的收益。还有些地区不按照经济规律办事，用行政命令的手段，急功近利，盲目投资扩张“时间短、见效快”的产业，造成市场供过于求。当市场达到饱和甚至过剩时，导致企业亏损，职工大量富余，转岗转业困难。根据2015～2017年的分省份季度数据^[15]，辽宁、山西、黑龙江、河北等去产能重点省份的GDP增速均低于全国平均水平或基本持平，其中辽宁和山西两省的情况最为严重。以辽宁省为例，2015年前三季度辽宁省GDP增速均低于3%，第四季度有所好转，为3.0%；2016年全年四个季度经济均呈现负增长，规模以上工业、地方公共财政收入等指标普遍出现不同程度的下降；进入2017年，经济实现由负到正的转折，前三季度分别增长了2.4%、2.1%、2.5%，第四季度出现明显增长，增长了4.2%；2018年第一季度，GDP增速继续提高到5.1%。尽管当前经济增速有所回升，但经济仍处于低位运行的状况并没有得到根本改观。从就业形势上看，去产能重点地区一方面经济形势恶化造成就业岗位的大量减少，另一方面本地区的钢铁、煤炭去产能任务繁重，职工分流安置压力巨大。因此这些地区的就业总量矛盾和结构性矛盾都十分突出，职工分流安置与本地就业承载能力之间的矛盾加剧。

三是去产能重点地区的财政收入增速偏低或下降，政府对企业职工安置的干预能力降低。去产能重点地区，特别是资源枯竭型城市和独立工矿区，钢铁、煤炭等过剩产能行业在本地经济中占比很大，大量其他产业也与钢铁、煤炭产业链高度相关，而钢铁、煤炭等行业近年来持续低迷，造成本地区主要企业效益严重下降，企业利税和地方财政收入都大幅减少。权威数据显示^[16]，近年来山西、黑龙江、辽宁等省份的一般公共预算收入增速均低于全国平均水平。2013～2015年，山西省一般公共预算收入小幅增加后大幅减少，分别为1701.6亿元、1820.6亿元、1642.4亿元；黑龙江省一般公共预算收入也呈小幅增加后大幅减少，分别为1277.4亿元、1301.3亿元、1165.9亿元；辽宁省一般公共预算收入逐年下降，分别为3343.8亿元、3192.8亿元、2127.4亿元。2016年，全国地方一般公共预算收入159552亿元，比上年增长4.5%；而山西省仅完成1556.96亿元，同比下降5.2%；黑龙江省实现1148.4亿元，同比下降1.5%；辽宁省全年完成2199.3亿元，同比增长3.4%。地方财政收入减少或增速下降，直接影响地方政府的一般公共预算支出，造成政府安置职工能力下降，难以安排足够的去产能职工安置配套资金，去支持企业转型发展、职工安置、组织开展技能培训等工作。这也是诸多去产能重点地区的省、市级配套工业奖补资金难以到位的重要原因。

四是一些地方经济对过剩产能行业的惯性依赖，一些地方政府对去产能及经济结构调整的认识不足，造成职工安置工作推进不利。由于一些去产能重点地区经济过于依赖产能过剩行业，产业转型与结构调整需要经过一段时间才见效，而去产能在短期内对地区经济又造成严重影响，地方财政税收增速偏低或下降，因此一些地方政府在去产能问题上有一定的“畏难情绪”。还有一些地方政府尚未认识到化解过剩产能和供给侧结构性改革的必要性和必然性，尤其是近一段时间，由于钢铁、煤炭价格回升，不少未去产能的钢铁、煤炭企业迅速减亏，甚至扭亏为盈，造成了一些地方持续推进去产能工作的动力不足。还有些地区希望其他地区去产能而自己留下来，也有的地方政府担心本地GDP受到影响，而不愿痛下决心去产能。这些想法和做法都阻碍了去产能职工安置工作的顺利开展。

二 去产能企业继续成为职工安置主渠道的空间有限

当前，在去产能职工安置过程中，充分发挥企业特别是国有企业的主体作用，是我国去产能职工安置工作的重要途径。2016年全国去产能涉及职工83.1万人，实际已分流职工72.6万人，其中转岗安置和内部退养合计占55.8%。以山西省为例，2016年去产能需要分流安置职工3.17万人，主要分布在大型国有煤炭和钢铁企业，实际安置率高达99.97%，其中转岗安置和内部退养两大渠道合计占87.5%。再比如河北省，2016年妥善安置职工5.8万人，安置率为99.5%，其中企业转岗分流、内部退养和企业转型分别安置3.25万人、0.48万人、0.24万人，合计占比68.4%。近两年去产能职工安置工作的实际效果表明，职工安置顺利完成的前提保证是，去产能企业（特别是国有企业）在职工安置中发挥主体作用，充分履行社会责任，尽可能内部安置分流人员。但实际上，企业尽可能采取内部安置方式的负担是巨大的，未来可持续的空间是有限的。造成去产能企业难以持续发挥职工安置主体作用的原因主要如下。

一是去产能企业在生产经营中普遍面临“三多三少”的困境，即：人多岗少、债多利少、费多钱少。具体来说，冗员众多导致劳动生产率低，企业效益下降导致岗位日渐减少；企业资产负债率过高导致财务费用居高不下，产品价格维持低位直接造成企业亏损严重；企业所承担的各项税费不会因为效益下降而减少，而金融系统却因为企业效益不好而持续抽贷，导致企业资金十分紧张，职工安置资金筹措困难。在这种情况下，采取内部安置方式，短期看是平稳过渡了，但从长期看，仍然是企业的一种负担，企业为此要付出高额的安置成本。以某大型钢铁企业为例，以“职工转岗不下岗、转业不失业”为工作原则，2016年去产能妥善安置职工2.1万人，其中企业内部安置合计1.6万人、正常办理退休2000余人、协议解除劳动关系2000余人。经测算，该企业需要承担巨额的安置成本，其总额高达69亿元，大约包括工资类支出40亿元、社会保险费22亿元、经济补偿金7亿元，在2016年及以后各年度支付，其中2016年已支付14亿元。

二是企业内部挖潜能力有限，分流职工实现内部岗位安置越发困难。去产能企业结合实际、想方设法，多形式、多渠道内部分流安置职工，其中内部挖潜的渠道主要有六种：①对符合条件的年龄较大的职工实行内部退养；②安置到本企业的相近生产经营岗位上工作；③清退临时性的劳务派遣工，腾出辅助性岗位用于安置；④在集团内部跨地区安置分流职工；⑤企业通过发展新业务、新项目转岗安置职工；⑥企业通过成立劳务公司，对外承揽劳务和劳务输出。但随着去产能职工安置工作的推进，未来这些安置渠道或难以为继，或安置能力下降，或安置效果不佳。首先是内部退养，这种安置方式下企业仍需要给职工发放内退工资并缴纳养老和医疗保险费，特别是国有企业职工工资标准较高，企业仍将不堪重负。其次是同岗位或相近岗位安置，这种安置方式下企业未去产能的部门不能不接收安置分流职工，造成这些部门的冗员增加，降低其劳动生产率，未来不可持续风险加大。然后是腾退劳务用工岗位安置，主要是一些工作环境差、工作强度大、工资水平低、本企业职工不愿意干的辅助性岗位，但这种安置方式基本是一次性的且不可持续。再次是发展新业务、新项目转岗安置职工，这种安置方式比较符合产业转移升级的发展方向，但实际中这种安置方式很难成功实施，一方面是去产能企业经营困难，难以拿出资金发展新项目，另一方面新业务和新项目往往需要的是高素质的技术工人，分流安置职工普遍难以胜任。最后是集团公司内部跨地区安置分流职工和劳务输出，从实际情况看这两种方式的安置效果并不好，一方面是分流职工的能力素质难以适应新岗位的需要，另一方面是分流职工对异地安置和劳务输出的就业意愿普遍较低。

三是国企改革不彻底形成了一系列的人员管理和历史遗留问题，导致职工安置问题复杂、矛盾突出、难度较大。国企改革尚不到位，“人浮于事、效率低下”问题普遍存在。在去产能过程中，国企职工对企业高度依赖等问题比较突出，不愿与企业解除劳动关系进入劳动力市场，而国有企业的性质也造成了其尽可能避免以解除劳动关系的方式进行职工安置，因此企业冗员问题长期存在。同时，“三供一业”^[17]等企业办社会问题仍困扰企业，比如钢铁行业某大型央企，每年承担“三供一业”、医疗、教育、消防等社会职能的费用支出高达3.3亿元。另外，在享受特殊工种待遇上存在身份差异，国企职工可以享受特殊工种提前五年退休政策，而民企员工难以享受，有些有国企身份的职工因不愿丧失享受特殊工种待遇，而不愿流动到民企就业；企业内部女职工因为身份不同而带来退休年龄差异，女工人50岁就可以办理退休而女干部的退休年龄是55岁。上述这些问题造成企业冗员过多、历史包袱沉重、企业内部转岗困难，职工分流安置障碍较多。

三 去产能职工市场化方式再就业的难度较大

近年来，随着钢铁、煤炭价格走低，钢铁、煤炭行业全面启动人力资源优化计划，主要企业持续开展“减员增效”工作，以进一步提高劳动生产率，降低单位人工成本。即便没有去产能任务，钢铁、煤炭企业也有较大的人员分流安置压力，只不过这种压力可以在相对长的一段时间内释放。而去产能直接减少了现有岗位，造成企业短期内的人员安置压力陡增。单从企业自身生产经营的角度来看，将富余人员直接推向劳动力市场，让其通过市场方式实现再就业，是更为简单高效的安置方式，后续矛盾和潜在风险较小。但实际操作过程中，分流安置人员通过劳动力市场实现再就业的成功率较低，或者说其很难通过市场化的方式实现再就业。因此，去产能企业（特别是国有企业）出于维持稳定的需要，不得不更多采用内部安置方式，保证分流安置人员的基本生活。造成上述问题的主要原因如下。

一是我国劳动力市场灵活性不足制约了劳动力的合理流动。经济新常态下，调整结构、转换动力是促进经济发展、稳定就业局势的必然选择。当前，有些现行法律法规和政策规定对劳动力在地区、行业和企业间自由流动形成了一定程度的阻碍，特别是对企业用工限制过多，不利于企业根据生产经营状况及时调节用工数量，也不利于劳动力从产能过剩地区行业企业向其他地区行业企业流动，难以实现劳动力等生产要素随市场变化而不断重新优化组合，进而无法形成新结构和新动力。

二是去产能职工普遍技能水平低，就业思想观念陈旧，接受培训意愿较低，无法适应产业转型升级的需要。去产能企业职工往往年龄偏大，待安置职工中“4050”人员占比接近60%。他们长期从事某一工种、技能单一，很难满足新岗位在年龄、身体条件、能力素质方面的要求。而且由于年纪较大，他们对新技能的学习能力和对新生事物的接受能力都较低，因此接受培训意愿较低，通过转岗培训提升其技能水平以帮助就业，相对更加困难。他们对国有企业心理依赖很重，普遍在意其国企职工身份，不愿到非国有经济单位或从事个体工作，身份观念和攀比心态较强，市场化就业的适应力和竞争力普遍较差。去产能职工还普遍存在跨地区转移就业意愿很低的问题，不愿意到离家太远的地方工作，甚至是同城跨区都不愿意去。

三是现有职工转岗培训帮助职工成功就业的作用有限。当前非常需要推动职业技能培训的鼓励、开展，激发广大企业特别是去产能企业大力开展技能培训，使受影响职工的素质、技能适应产业转型升级和转岗转业的需要。但实际情况却是职工转岗培训未能发挥预期的功能。首先，我国针对社会主要就业困难群体已经建立了分类分级的职业培训体系。就业困难人员普遍存在年龄偏大、学历偏低、技能单一和接受培训意愿不高的问题。但针对与就业困难群体存在共性问题的去产能受影响职工，却尚未建立相应的培训体系。因此对这部分群体开展转岗培训和岗位技能提升培训存在一定的挑战性。其次，从去产能企业开展的培训的角度看，企业一般只对内部安置职工中条件较好的人员进行有针对性的岗位技能提升培训或转岗培训，对其他大部分受影响职工主要开展一些低端岗位的轮训，如安全教育、厂规厂纪等，因此大部分受影响职工难以通过企业内部培训达到转岗转业的目的。最后，目前去产能职工安置中在职业培训方面的突出问题是针对性、有效性不强。缺乏针对转岗转业的职工制定的专门培训计划，培训周期较短，有的培训与岗位要求相脱节，有的培训与市场需求联系不紧密，还有的培训流于形式，效果不佳，企业和职工开展和参加培训的动力不足。因此，参加培训的职工难以真正能够掌握一技之长。

四 去产能职工就业安置政策未能充分发挥作用

化解过剩产能促进职工就业安置政策有待进一步发挥扶持企业职工就业与安置的作用。自2013年10月以来，国务院发布了三项与化解过剩产能相关的指导性意见，分别是《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）、《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6号）和《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）。人社部等部门联合发布了三项与化解过剩产能职工安置直接相关的政策文件，分别是《关于失业保险支持企业稳定岗位有关问题的通知》（人社部发〔2014〕76号）、《关于在化解钢铁煤炭行业过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的意见》（人社部发〔2016〕32号）和《关于做好2017年化解钢铁煤炭行业过剩产能中职工安置工作的通知》（人社部发〔2017〕24号）。人社部发布了《关于实施化解过剩产能企业职工特别职业培训计划的通知》（人社部发〔2016〕52号）。这一系列的政策措施对促进化解过剩产能职工安置发挥了重要作用，取得了明显效果，保证了就业与社会局势的总体稳定。但在政策执行的实际操作过程中发现，仍存在一些政策空白点，也有一些政策衔接问题，还有一些政策点有待突破和继续完善，主要表现在以下几个方面。

一是从政策方向上看，促进就业的长期目标有待进一步调整。当前政策更强调“稳岗”，将“企业内部安置”放在更加突出的位置。尽管政策上鼓励企业吸纳化解过剩产能的受影响职工，但企业仅仅是吸纳了受影响职工中的就业困难人员才可以享受相应的社保补贴，因此对企业的吸引力不强。而实际上，“转岗”和鼓励职工更多地“走出去”才是更符合市场规律的方向。尽管稳岗和内部安置，可以从短期内较好解决职工分流安置问题，有效预防出现大规模失业风险。但这不能从根本上解决劳动力资源与其他生产资源配置中的矛盾，从某种意义上讲，只是把短期内可能产生的大规模失业风险转嫁到未来的某一时间段。而且，这一过程让企业的冗员问题更加严重，继续背负大量的人员负担会降低企业的生产效率和竞争能力，错失一些转型升级的机遇，并不利于我国产业转型升级的整体推进。

二是从政策力度上看，现行职工安置政策对企业内部分流的支持明显不足。当前，企业内部分流是最重要的职工安置渠道，2016年全国去产能职工安置中企业内部分流比例占到65%以上。对企业而言，职工安置中最缺乏的就是资金，而现行政策对企业内部分流的资金支持只有两个方面，一个是失业保险稳岗补贴，另一个是专项奖补资金。其中，稳岗补贴主要用于职工生活补助、缴纳社会保险费、转岗培训、技能提升培训等相关支出^[18]；专项奖补资金主要用于缴纳内退职工的养老和医疗保险费、内退职工的生活费、内退工伤职工的工伤保险费^[19]，也可用于企业在内部转岗安置职工中开展转岗培训或创业培训的费用^[20]。可见，现行政策对内退等“保生活”安置有比较大的支持力度，但对转岗等“促就业”安置的支持力度很小，无法刺激企业内部转岗安置职工的动力，没有很好地激发企业对职工进行培训转岗安置的积极性。

三是从政策资金上看，职工安置资金筹措不足和专项奖补资金使用困难问题比较突出。根据现行职工安置政策，职工安置经费一般由中央财政、省级财政、市（县）级财政和企业自筹四个方面筹集。实际操作过程中，中央财政资金保障有力、拨付及时；省级配套资金的拨付差异较大，有的省份因财力困难，难以安排配套资金；重点去产能市（县）级配套资金往往存在数量少和到位难的问题，有的地方甚至没有设立专项配套资金，特别是在一些钢城、煤城和资源枯竭型城市；去产能企业由于经营状况不佳，普遍存在自筹经费困难的问题。因此企业职工安置实际所需的经费与实际筹集到的资金之间的缺口巨大。以某大型钢铁企业为例，2016年企业安置职工2.1万人，经测算其安置成本总额高达69亿元，在2016年及以后各年度支付（所有保留劳动关系的职工须办理完退休手续）。但企业获得的专项奖补资金只有一次性支付的5.6亿元，不足安置成本总额的10%，后续的安置费用都需要企业来承担。

调研中，地方政府和企业都普遍反映中央专项奖补资金使用困难，导致资金使用效率较低，使用进度缓慢。中央专项奖补资金的使用范围有严格限制，政策文件中列有五项，其中前四项是基本明确的，但使用范围集中在内退、解除劳动关系人员的安置，几乎不涉及在岗人员的内部安置，这对许多以内部转岗安置为主的企业（特别是国有企业）而言，支持力度有限。尽管第五项列为其他项，却由于没有配套文件作为相关依据，迫于审计的压力，地方政府和企业都未能利用该项对政策进行突破。另外中央专项奖补资金的使用必须是严格的实名制“人头对应”，即资金只能用于化解过剩产能中的建档立卡人员，企业不得对人员进行调配。实际操作中，企业想将一部分受影响职工留用，用其替换一些未受影响但存在年纪大、技能低、伤病等问题的职工，这样可以更加优化企业的人力资源。但由于专项奖补资金使用的实名制限制，资金使用缺乏灵活性，使用效率下降。