第七节 国外部分国家在产业转型中促进就业的主要做法和经验借鉴

20世纪60年代以来，特别是70年代初石油危机后，随着发达国家产业结构的转型升级，煤炭、钢铁等行业部分企业逐步关闭退出，面对大量雇员失去工作岗位需要重新就业的问题，发达国家制定和实施了一系列政策措施，取得了积极成效，有些做法和经验值得借鉴。

一 典型国家的主要做法

1.法国煤矿退出、促进雇员就业的主要做法

法国煤矿关闭的主要原因是开采成本高、亏损大。如20世纪70年代，洛林地区煤炭公司生产每吨煤成本高达858法郎，售价只有273法郎，每吨煤亏损近600法郎。法国煤矿是国有企业，煤矿企业亏损全部由国家财政负担，政府每年要给煤矿补贴60亿法郎。法国政府认为开采本国煤炭不如进口煤，因此下决心关闭国内煤矿。

法国关闭煤矿的主要政策措施包括：一是制定实施煤矿关闭的长期规划，提出从1985年开始到2005年，经过约20年时间关闭所有煤矿；二是采取逐步分流煤矿雇员的措施；三是政府对关闭煤矿给予经济支持，年平均补贴达60亿法郎，其中，约40亿法郎拨付给法国煤矿工人退休协会用于社保开支，20亿法郎拨付给煤矿企业用于安置职工的补贴。此外，欧盟也给予了较大支持，法国煤矿工人安置所需的费用有50%来自欧盟。

法国煤矿关闭中分流人员的具体措施主要如下。

（1）要求被政府列入关闭计划的煤矿，提前两年制订出人员安置计划。政府成立就业指导和再就业培训部门，配备咨询专家，为雇员再就业提供咨询和解答问题。

（2）采取各种优惠政策，加强职业培训，鼓励年轻雇员自谋职业，对创办企业的给予一定资金支持。

（3）鼓励其他行业接收煤矿年轻雇员。特别是政府要求法国电力公司必须安置一部分煤矿雇员。其他行业的企业予以安置的，按每人3万法郎的标准给予奖励。

（4）安排提前退休。法国规定煤矿井下工人正常退休年龄为55岁，地面工人为60岁，退休后给予原工资65%的退休金。1996年后，法国先后两次调整煤矿工人退休年龄，第一次调整为井下工人50岁（工龄30年），地面工人55岁；第二次调整为井下工人45岁（工龄25年），地面工人50岁。提前退休的退休金为原工资的85%，其中的2/3由社会劳动保险机构支付，1/3由企业支付，到达规定退休年龄后转为全部由社会劳动保险机构支付。

2.英国煤矿退出、促进雇员就业的主要做法

二战后，英国煤矿一度收归国有，20世纪80年代以来，英国煤炭需求量降低，煤炭工业亏损严重。1989年政府对煤矿的补贴高达73.94亿美元，平均每吨煤补贴75美元。因此，英国政府决定进行煤炭工业结构调整，关闭缺乏竞争能力的煤矿。

英国对煤矿关闭采取的主要政策措施如下。

（1）重视对煤矿关闭工作的领导。成立由副首相负责的国家关闭煤矿特别工作指导小组，并于1984年成立专门安置关闭煤矿雇员的机构，即煤炭企业转产有限责任公司，负责安置煤矿关闭后的富余人员。其主要任务是为煤矿富余人员提供职业介绍、转岗技能培训以及有关贷款。

（2）政府在经济上给予支持。英国政府拨出专款，按照工龄长短，以每年平均900英镑的标准，为因煤矿关闭而失去工作的雇员发放安置费。

（3）安排大龄雇员提前退休。井下工人退休年龄由55岁提前到50岁。同时，对尚未达到提前退休年龄，但又不想再就业的，煤矿成立留守处，组织这部分雇员从事一些煤矿关闭的善后工作，直至达到退休年龄。

（4）将煤矿关闭和私有化结合进行。即将有竞争能力的国有煤矿卖给私人，到1995年已经全部实现了私有化。

3.日本煤炭钢铁退出、促进雇员就业的主要做法

二战后，日本于20世纪60年代初期达到煤炭工业发展的高峰，之后逐渐衰退，大批煤矿被逐步关闭。1960～2002年，日本煤矿由622处减少到12处，从业人数从30.3万人减少到700多人。

日本解决煤炭企业转型中雇员就业安置问题的有关政策措施如下。

（1）制定煤矿关闭专项法规。先后发布了《煤炭产业合理化临时措施法》《煤炭离职人员临时措施法》《产煤地区振兴临时措施法》《煤炭对策大纲》等，为促进煤炭企业雇员就业和安置提供法律依据。

（2）采取安置关闭煤矿失业工人的多种措施。为煤炭工人提供免费培训、职业介绍等就业服务，帮助其实现再就业。如果失业工人在当地求职有困难，可以提出申请，政府帮助其在其他地区实现就业。日本规定，年满55岁的煤矿工人才可以享受养老保险，但对于煤矿失业工人，可提前至52岁。对于达不到享受养老保险条件的人员，在其失业后则一次性发给平均500万～800万日元的离职费。对于雇用煤矿失业工人的企事业单位，则通过设立雇佣奖励金，给予奖励。

（3）成立专门机构负责产煤地区的土地和环境治理，并采取优惠政策在煤矿关闭地区招商，促进矿区经济发展。

日本的钢铁行业也经历了一个由二战后鼎盛时期到产业结构调整，逐步消减产能的过程。为保护转产钢铁企业雇员的利益，日本政府制定了《特定萧条产业离职者临时措施法》和《特定萧条地区中小企业对策临时措施法》。主要措施包括：为失业人员提供就业信息服务；对失业者进行就业指导和职业培训；对雇用特定衰退产业或地区失业者的企业提供补贴；为原企业提供劳动者停业补助和训练费用；延长特定产业或地区失业人员的雇佣保险金支付时间；安排失业人员参加公共事业；向所认定的中小企业提供紧急融资；延长设备资金贷款的还款期限；促进企业转产，并利用工业再配置补助金吸引其他企业前来投资等。

4.德国在产业转型中促进就业的主要做法

莱茵-鲁尔区是德国的主要产煤区，在20世纪60年代面临产业结构危机，硬煤及钢产量不振，重型机械销路呆滞，工业结构老化，煤矿工人及人口外移。德国根据市场需求和经济效益情况关闭了大量煤矿。20世纪50年代德国硬煤产量最高时达1.4亿吨，到90年代减少到4000万吨，煤矿雇员也从60万人减少到7万人。

德国煤矿关闭采取的政策措施有：①制定煤矿关闭和结构调整规划，对关闭煤矿的善后处理做出安排，政府对关闭煤矿给予资金支持；②通过煤电联营、煤化联营等方式，逐渐发展以煤矿为中心的综合性工业基地，分流部分雇员；③发展其他多种经营，为受影响雇员提供就业安置渠道。

二 国外经验与启示

1.注重解决问题的系统性

钢铁、煤炭等行业转型升级中促进雇员重新就业是一项系统工程，主要涉及政策法规、资金安排以及实施办法等多个层面。为转型行业企业专门立法是帮助失业雇员就业的法律依据，专项资金为失业雇员再就业提供了资金保障，操作规程能够确保各项具体措施落实到位。欧盟制定了《欧盟集体裁员指令》，日本出台了《煤炭离职人员临时措施法》，都从政策方针、资金支持和实际操作三个层面系统规定了可操作的政策措施，为解决转型企业雇员再就业问题提供了保障。

2.采取失业预防和失业人员早期干预措施

发达国家注重对产业转型中的失业人员进行早期干预，对可能下岗失业的雇员进行失业咨询指导。包括失业后心理咨询以及未来职业选择倾向评估与评价，对失业人员做一对一的职业咨询与职业规划，减轻失业人员的不安全感并明确技能提升和就业方向。

3.设立专项基金，为失业雇员安置提供资金保障

设立产业转型升级员工安置援助专项基金是美、日、欧等国家和地区的普遍做法，美国设立了“贸易调整基金”，欧盟设立了“全球化调整基金”。该类基金与一般的就业资金和失业保险基金不同，它是专门为产业转型升级过程中导致的集体性下岗失业人员而设立的用于再就业援助的专项资金。该类基金主要用于受影响雇员群体的培训补贴、求职补贴、异地就业补贴、安置补贴、收入补助、雇佣奖励等。

4.严格执行操作规程，实现精准安置

欧盟和美国等重视产业转型升级员工安置工作实施的系统性和精准性建设，形成了由失业预防、被裁员工早期干预、劳动关系解除与经济补偿、定制化培训以及定制化公共就业服务五个环节构成的员工安置的操作规程，确保了有关政策措施的贯彻落实。

5.开展失业人员培训和就业服务

德、日向被裁人员提供定制性就业服务，介绍新工作，并向接受培训人员提供旅费和住宿费。日本延长特定产业或地区失业人员的失业保险金支付时间，并安排失业人员参加公共事业。英国成立煤炭企业转产公司，专门负责煤矿富余人员职业介绍、转岗培训等安置工作，取得了积极效果。